Obligația autorității locale de a repara prejudiciul cauzat prin menținerea regimului de spațiu verde asupra unui teren proprietate privată. Ingerință în exercitarea dreptului de proprietate și condițiile acordării despăgubirilor

• Constituția României: art. 136
• Legea nr. 18/1991: art. 3
• Legea nr. 18/1991: art. 4
• Legea nr. 18/1991: art. 5
• Legea nr. 24/2007: art. 3
• Legea nr. 24/2007: art. 87
• Legea nr. 255/2010: art. 1
• Legea nr. 255/2010: art. 2
• Legea nr. 33/1994: art. 12
• Legea nr. 33/1994: art. 7
• Legea nr. 350/2001: art. 31
• Legea nr. 350/2001: art. 39
• Legea nr. 350/2001: art. 44
• Legea nr. 350/2001: art. 45
• Legea nr. 350/2001: art. 46
• NCC: art. 480
• NCC: art. 481
• NCC: art. 858
• NCC: art. 998
• NCC: art. 999
• NCPC: art. 129
• NCPC: art. 176
• NCPC: art. 32
• NCPC: art. 392
• NCPC: art. 40
• NCPC: art. 425
• NCPC: art. 446
• NCPC: art. 480
• NCPC: art. 483
• NCPC: art. 488
• NCPC: art. 497
• NCPC: art. 5
• NCPC: art. 83
• OUG nr. 114/2007: art. 71
• OUG nr. 195/2005: art. 71

Prin cererea înregistrată în 09.07.2018 pe rolul Judecătoriei Sectorului 5 București, sub nr. x/2018, reclamantul A. a chemat în judecată pârâtul Municipiul București prin Primar General, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună obligarea pârâtului la plata contravalorii lipsei de folosință a terenului proprietatea sa situat în București, str. x, începând cu data de 06 iulie 2015 până la data efectuării raportului de expertiză și în continuare, pe toată durata menținerii regimului juridic actual al imobilului, contravaloare pe care a estimat-o provizoriu ca fiind de 12.960 euro/an, respectiv de 1.080 euro/lună (echivalentul a 0,2 euro/mp/lună) și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată, în temeiul art. 451 C. proc. civ.

Prin sentința civilă nr. 9224/21.12.2018, Judecătoria Sectorului 5 București, secția a II-a civilă a admis excepția de necompetență materială, invocată din oficiu, și a declinat competența de soluționare a cererii de chemare în judecată, în favoarea Tribunalului București.

(I.C.C.J., s. I civ., decizia nr. 1618 din 12 iunie 2024)

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

Analizând cele două memorii de recurs în raport de motivele invocate și de dispozițiile legale incidente cauzei, Înalta Curte apreciază că recursul formulat de reclamant este nefondat, în timp ce recursul pârâtului este întemeiat în limitele ce vor fi arătate în cele ce urmează.

a) Recursul formulat de reclamant, întemeiat în drept pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a supus examinării legalitatea deciziei instanței de apel sub aspectul motivării acesteia, așadar din perspectiva respectării exigențelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în partea sa privitoare la determinarea întinderii prejudiciului. În concret, recurentul-reclamant a pretins că instanța de apel a motivat insuficient ori incomplet, sub standardul conturat în practica națională și a CEDO, respingerea criteriului de determinare a prejudiciului prin metoda chiriei de piață, pe care l-a propus pentru lipsirea sa de exercițiul concret al dreptului de folosință a terenului deținut în proprietate.

Înalta Curte apreciază că aceste critici sunt nefondate, ele însele prezentând o doză de generalitate în condițiile în care, criticându-se o dezlegare punctuală a unuia din elementele litigioase ale cauzei asupra cărora instanța de apel a fost chemată să se pronunțe, recurentul susține că „instanța de apel nici nu a răspuns și nici nu a înlăturat o serie de argumente esențiale ale subsemnatului care aveau realmente aptitudinea să influențeze soluția din această cauză”.

Fără să enunțe măcar exemplificativ argumentele sale esențiale care ar fi rămas în afara analizei curții de apel, subsecvent criticii formulate, recurentul enunță standardele motivării hotărârii judecătorești potrivit jurisprudenței CEDO și a celei a instanțelor naționale, redă paragraful din considerentele deciziei recurate care tranșează asupra criteriilor de determinare a prejudiciului și conchide că instanța de apel ar fi oferit o motivare insuficientă asupra „întinderii prejudiciului” deoarece nu și-a prezentat aplicat și coerent argumentele, s-a limitat la o apreciere de ordin general că prejudiciul nu ar avea un caracter cert, apreciere care nu s-ar baza pe un silogism judiciar propriu-zis.

Contrar acestor susțineri, Înalta Curte apreciază că paragraful vizat de critica reclamantului nu poate fi considerat ca afectat de viciul nemotivării în oricare din formele avute în vedere de punctul 6 al art. 488 din C. proc. civ. cât timp ilustrează el însuși îndeplinirea obligației instanței de a examina efectiv motivele, argumentele și propunerile de probe prezentate de părți. Atunci când abordează subiectul cuantificări prejudiciului, trimițând la raportul de expertiză din apel ce a calculat lipsa de folosință a terenului în litigiu în raport de două criterii (metoda chiriei de piață și metoda prin raportare la Hotărârea CGMB nr. 211/2006 privind aprobarea metodologiei de evaluare a terenurilor aparținând domeniul public și privat al Municipiului București și a documentației-cadru de elaborare a ofertelor pentru procedurile de concesionare), instanța de apel nu face decât să valorifice rezultatul „ascultării și încuviințării observațiilor părților”, cele două criterii fiind stabilite în urma discutării contradictorii a cererilor și apărărilor formulate de părți pe parcursul cercetării cauzei.

Înlăturarea criteriului chiriei de piață, ca mijloc de cuantificare a prejudiciului acceptat de instanță ca fiind suferit de reclamant (prejudiciu constând, potrivit considerentelor din apel, în lipsirea reclamantului de exercițiul concret al dreptului de folosință asupra terenului de 5.400 mp din intravilanul municipiului București și de beneficiile materiale asigurate de folosința bunului), s-a întemeiat nu pe considerente teoretice ori pe aprecieri generale, ci pe argumente concrete, logice, suficient de clar articulate, care au enunțat nevoia ca acesta (prejudiciul) să respecte cerința esențială a certitudinii sale întrucât doar prejudiciile certe sunt supuse dezdăunării.

Or, nu poate fi cert prejudiciul calculat pe baza unui criteriu ce nu ține seama de trăsăturile bunului în legătură cu care se poartă disputa, instanța de apel enunțând faptul că expertiza a calculat „prin raportare la categoria de folosință a terenului arabil, deținută în prezent, categoria potențială de curți construcții”, după metoda chiriei de piață. Potrivit acesteia, prejudiciul cuantificat la valoarea chiriei stabilit pe o piață liberă nu este cert întrucât reclamantul nu a făcut dovada că terenul (cu categoria de folosință arabil după cum arătase) fusese exploatat în această modalitate anterior exproprierii de fapt sau că poate fi astfel exploatat prin raportare și la situația celorlalte proprietăți din zonă.

Or, această justificare – îndeajuns de clară și aplicată cu trimitere la datele speței – vine să complinească argumentul instanței expus în paragraful anterior, cu valoare de principiu emis în speță, anume că „prejudiciul creat constă în lipsirea reclamantului de exercițiul concret al dreptului de folosință pentru terenul deținut în proprietate, dar și de valorificarea concretă a tuturor beneficiilor materiale pe care folosința unui bun o poate asigura titularului dreptului”.

Acesta constituie chiar silogismul juridic ce a fundamentat alegerea instanței de apel atunci când a valorificat proba cu expertiza administrată în fața sa, optând pentru varianta 2 de cuantificare a prejudiciului (după criteriul oferit de Hotărârea CGMB nr. 211/30.08.2006) întrucât reclamantul nu putea fi dezdăunat cu ceva ce exercițiul concret al dreptului de folosință a terenului nu i-ar fi asigurat sau, în tot cazul, este incert că i-ar fi asigurat (pentru trecut și viitor, deopotrivă).

Neputând reține niciuna din pretinsele limite ale motivării instanței de apel asupra acestui element al cauzei tranșat prin decizia recurată, Înalta Curte apreciază asupra caracterului nefondat al recursului declarat de reclamant.

Prin raportul întocmit în cauză asupra recursurilor, s-a mai reținut relativ la calea de atac declarată de reclamant că, în afara motivului invocat cu trimitere la prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., acesta a mai susținut, cu caracter formal doar, o greșita aplicare în cauză a unor norme de drept material, fără a indica dispozițiile legale pretins a fi fost încălcate prin judecata înfăptuită în apel, critica în această formă neputând învesti instanța de recurs cu exercitarea unui control în legalitatea deciziei din apel și pe alte temeiuri de drept.

În considerarea celor anterior prezentate, reținând că este nefondat, Înalta Curte va respinge pe cale de consecință recursul declarat de reclamant.

b) Recursul formulat de pârât, îndreptat împotriva deciziei din apel și a încheierilor de ședință din 12.04.2021, 16.05.2022 și 6.02.2023 este întemeiat în limitele celor ce vor fi arătate în continuare.

– b.1) Critica de încălcare a dispozițiilor art. 83 alin. (1) raportat la art. 176 C. proc. civ. la termenele de judecată din apel din 12.04.2021, 16.05.2022 și 6.02.023, prin aceea că instanța de apel a dezbătut cauza în contradictoriu cu reprezentantul neavocat al reclamantului, permițându-i acestuia susținerea concluziilor asupra probelor și asupra fondului cauzei, deși îndreptățită, nu va putea fi valorificată prin admiterea recursului.

Potrivit art. 83 alin. (1) C. proc. civ., în fața primei instanțe, în apel, precum și în recurs, persoanele fizice pot fi reprezentate de către avocat sau alt mandatar. Dacă mandatul este dat unei alte persoane decât unui avocat – situație regăsită în cauză întrucât reclamantul A. a fost reprezentat în proces de numitul C. (licențiat în drept) în temeiul unei procuri autentificate sub nr. x/28.06.2018 – mandatarul nu poate pune concluzii asupra excepțiilor procesuale și asupra fondului decât prin avocat, atât în etapa cercetării procesului, cât și în etapa dezbaterilor.

„Concluziile” pe care nu le poate pune mandatarul vizează exprimarea, susținerea unui punct de vedere asupra cererilor și apărărilor formulate în proces, așa cum arată art. 392.

Or, după cum rezultă din cuprinsul celor trei încheieri atacate, instanța a permis mandatarului reclamantului exercitarea în proces a unei reprezentări dincolo de limitele anterior menționate în cuprinsul art. 83 alin. (1) C. proc. civ., deoarece a dezbătut în contradictoriu cu acesta probele propuse în apel, obiecțiunile la expertiză și completarea probelor, dar și concluziile în fond asupra cauzei.

Aceasta în condițiile în care puterea de reprezentare în proces a mandatarului neavocat este cârmuită de art. 83 alin. (1) C. proc. civ. iar nu de mențiunile din cuprinsul procurii de împuternicire care nu pot depăși limitele permise de lege ale exercitării reprezentării, iar între părți nu a rezultat că ar exista relațiile speciale evocate în alin. (2) al art. 83 C. proc. civ. care ar permite, în mod excepțional, mandatarului licențiat în drept să poată pune concluzii în fața oricărei instanțe, fără să fie asistat de avocat.

Potrivit art. 176 C. proc. civ. „Nulitatea nu este condiționată de existența unei vătămări în cazul încălcării dispozițiilor legale referitoare la (…) 2) reprezentarea procesuală (…)”.

Cu toate acestea, specific judecății recursului este regula instituită prin dispozițiile art. 488 alin. (2) C. proc. civ., anume că motivele prevăzute la alin. (1) – așadar, chiar și cel prin care se invocă, precum în speță, pe temeiul punctului 5) că, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, respectiv cele decurgând din nesocotirea art. 83 alin. (1) și (2) C. proc. civ. – nu pot fi primite decât dacă ele nu au putut fi invocate pe calea apelului sau în cursul judecării apelului ori, deși au fost invocate în termen, au fost respinse sau instanța a omis să se pronunțe asupra lor.

Înțelesul clar al acestei dispoziții legale este acela că motivele prevăzute la alin. (1) al art. 488 C. proc. civ. nu pot fi primite nici chiar întemeiate fiind dacă – în raport cu specificul cauzei pendinte, în care neregularitatea procedurală provine ori a fost săvârșită chiar de instanța de apel pe parcursul judecării cauzei în această etapă procesuală – nu au fost invocate în cursul judecării apelului ori, deși au fost invocate în termen, au fost respinse sau instanța a omis să se pronunțe asupra lor.

Or, sub acest aspect, se constată că la niciunul din termenele vizate prin recursul pârâtului, acesta nu a semnalat neregularitatea procedurală decurgând din modul de exercitare a reprezentării reclamantului, asigurată în proces prin mandatarul neavocat, și nu a cerut instanței să constate încălcarea art. 83 alin. (1) C. proc. civ. ori să anuleze și să refacă actele de procedură îndeplinite cu nesocotirea acestuia. De altfel, pe parcursul întregii judecăți a cauzei și în toate etapele procesuale anterioare parcurse de litigiu, exercitarea reprezentării reclamantului de către mandatarul neavocat s-a realizat cu încălcarea dispozițiilor art. 83 alin. (1) C. proc. civ., e adevărat că și pe baza aprecierii greșite a tribunalului de la termenul din 30.05.2019, când s-a stabilit că licențiat în drept fiind acesta, el are dreptul de a pune concluzii pe excepții, pe probe și pe fond. Însă nici măcar această dezlegare a primei instanțe, care este contrară conținutului art. 83 alin. (1) C. proc. civ. nu a fost contestată pe calea apelului (incident), după cum nu au fost contestate în fața aceleiași instanțe de apel actele de procedură îndeplinite chiar de aceasta cu nesocotirea dispozițiilor art. 83 alin. (1) C. proc. civ.

Pentru acest motiv și cu aplicarea art. 488 alin. (2) C. proc. civ., motivul de recurs analizat, fundamentat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., deși întemeiat, nu va putea fi primit și nu va putea conduce la o soluție de admitere a recursului exercitat de pârât împotriva încheierilor de ședință din 12.04.2021, 16.05.2022 și 06.02.2023.

– b.2) Este însă nefondată critica de nelegalitate, întemeiată pe aceleași motiv legal de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., privitoare la nesocotirea de către instanța de apel a normelor din art. 32 și art. 40 din C. proc. civ. privitoare la capacitatea procesuală de folosință pe care trebuie să o aibă cel care îndeplinește acte de procedură.

Această critică a pârâtului a fost întemeiată, așa cum transpare și din motivele care o dezvoltă, pe o prezumție simplă dedusă din vârsta intimatului-reclamant, și nu pe o certitudine asupra inexistenței ori încetării capacității procesuale de folosință a acestuia, prezumție care a fost infirmată ori înlăturată prin verificările proprii ale instanței de recurs consemnate în referatul de la dosar de recurs (verificări ce au presupus interogarea bazei de date DEPABD și care au confirmat ca activă adresa de domiciliu pentru persoana reclamantului, fără alte mențiuni).

Astfel fiind, întrucât prezumția este aceea a capacității procesuale a persoanei care a inițiat litigiul și care a exercitat constant acte de procedură în proces, chiar dacă prin mandatar, prezumție confirmată la verificările instanței, și întrucât o dovadă contrară nu a fost realizată până la închiderea dezbaterilor în recurs, Înalta Curte apreciază critica drept nefondată.

– b.3) Nefondată este și critica de încălcare a prevederilor art. 5 din C. proc. civ. prin recurgerea de către instanța de apel la principiul echității în vederea soluționării cauzei (în justificarea necesității acordării de despăgubiri proprietarului în cazul restrângerii exercițiului dreptului său de proprietate), norma de drept indicată neinstituind vreo interdicție de ordin general pentru judecător de a recurge la aplicarea principiilor de drept în soluționarea litigiilor ci, dimpotrivă, trasând obligația acestuia de a soluționa orice cerere de competența instanțelor judecătorești, chiar și când legea „nu prevede, este neclară sau incompletă”, obiectivul propus fiind acela al combaterii cazurilor de denegare de dreptate.

Împrejurarea că instanța de apel a justificat aprecierea în privința necesității dezdăunării reclamantului întemeindu-se printre altele, pe principiul echității (alături de prevederile art. 480, art. 1 din Protocolul nr. 1 al CEDO și răspunderea civilă delictuală) nu poate fi văzut, așa cum nefondat pretinde recurentul-pârât, drept o cauză de nelegalitate a hotărârii atacate.

În privința motivului de nelegalitate reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată, în majoritate, următoarele:

– b.4) – Recurentul-pârât a susținut, în primul rând, o greșită aplicare a normelor de drept substanțial reprezentate de dispozițiile art. 7 din Legea nr. 33/1994, art. 2 din Legea nr. 255/2010, art. 3-5 din Legea nr. 18/1991 și a prevederilor din Anexa Legii nr. 213/1998 întrucât pe de o parte, terenul în litigiu nu poate fi considerat ca aparținând domeniului public de interes local, fiind, de altfel, neamenajat ca parc și, pe de altă parte, nu are atribuții în ce privește declanșarea și definitivarea procedurii exproprierii, pentru a i se imputa faptul că nu a efectuat astfel de operațiuni care să dea un alt regim juridic imobilului, în sensul pretins de către reclamant.

Criticile sub acest aspect sunt nefondate întrucât, atunci când instanța de apel face referire la dispozițiile art. 3-5 din Legea nr. 18/1991, precum și la cele din Anexa Legii nr. 213/1998 (pct. III), aceasta are în vedere regimul juridic al imobilelor aparținătoare domeniului public de interes local, determinate ca atare, în funcție de natura sau uzul, afectațiunea acestora, printre care se regăsesc și parcurile publice.

În continuare, instanța a avut în vedere regimul juridic al imobilului, așa cum rezultă el din actul administrativ cu caracter individual al autorității publice locale și anume, Planul urbanistic general, aprobat prin HCGMB nr. 269/2000 -respectiv, teren încadrat în zona spațiilor verzi cu acces nelimitat, subzona V1a- Parcuri, grădini, scuaruri și fâșii plantate publice, pentru care „sunt admise numai funcțiunile de spațiu plantat public”.

Or, o astfel de afectațiune a terenului se subsumează unuia dintre criteriile legale anterior menționate, care îl face încadrabil în categoria bunurilor aparținătoare domeniului public al unității administrativ-teritoriale.

În acest context, instanța de apel a stabilit corect contradicția ireconciliabilă apărută între regimul juridic dat prin actul administrativ unilateral al autorității publice locale și titularul formal al dreptului, persoană particulară, căreia, în felul acesta, i-au fost aduse restrângeri în exercițiul dreptului de proprietate, incompatibile cu natura acestuia, mai ales în contextul în care aceste restricții n-au fost însoțite de acordarea unor despăgubiri corespunzătoare.

Susținerea recurentului, conform căreia prin PUG nu se realizează o modificare de regim juridic al imobilului (care, în speță, devine din teren arabil intravilan, spațiu verde public cu acces nelimitat) întrucât un asemenea plan urbanistic ar face doar parte din documentațiile de urbanism, trasând liniile directoare cu privire la planificarea urbană, este eronată și ignoră reglementarea legală în materie.

Astfel, potrivit art. 45 alin. (2) lit. b), g) din Legea nr. 350/2001, Planul urbanistic general și regulamentul local aferent acestuia cuprinde, printre altele, dispoziții pe termen scurt, referitoare la stabilirea modului de utilizare a terenurilor din intravilan, precum și la formele de proprietate și circulația juridică a terenurilor (această din urmă sintagmă însemnând, conform Anexei nr. 1 a legii, „schimbarea titularilor dreptului de proprietate sau de exploatare asupra terenurilor”).

În acest sens, prin actul unilateral al autorității locale nu s-a realizat, cum se pretinde, o simplă încadrare în indicatorii urbanistici ai zonei (terenul în litigiu fiind trecut din extravilan în intravilan, pentru ca ulterior să fie încadrat în zona spațiilor verzi publice cu acces nelimitat și cu funcțiuni admise de spațiu plantat public), ci o schimbare a regimului juridic al acestuia, dintr-unul aferent dreptului de proprietate privată într-unul corespunzător bunurilor incluse în domeniul public local, câtă vreme, prin afectațiunea ce i-a fost dată, este destinat satisfacerii unui interes social, general care depășește sfera intereselor private.

Împrejurarea arătată de către recurentul pârât, conform căreia zona nu a fost amenajată ca parc public, astfel încât nu ar fi afectată utilizarea în continuare a terenului de către reclamant, conform destinației sale inițiale, este pe de o parte, un element de fapt, fără repercusiuni în ce privește regimul juridic al terenului (în privința căruia autoritatea locală nu a modificat PUG-ul, deși avea posibilitatea să nu-l reînnoiască în forma inițială, câtă vreme nu i-a dat, în concret, uzul public menționat) și pe de altă parte, una care relevă culpa autorității de a nu efectua demersurile necesare pentru a pune de acord situația de fapt cu cea în drept.

Pe acest din urmă aspect, este lipsită de temei legal susținerea recurentului conform căreia n-ar avea atribuții în ce privește exproprierea (cu consecința unei aplicări greșite a dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 33/1994 și respectiv, ale art. din Legea nr. 255/2010), pentru a i se putea astfel imputa o lipsă de diligență, așa cum greșit ar fi reținut instanța de apel.

În realitate, potrivit art. 12 din Legea nr. 33/1994, expropriator pentru lucrările de interes local sunt „municipiile, orașele, comunele”, iar împrejurarea că utilitatea publică pentru astfel de lucrări se declară, conform art. 7 din aceeași lege, de către Consiliul local al municipiului București, nu înseamnă decât că organul deliberativ al unității administrativ-teritoriale acționează în numele acesteia, singura care poate fi titulara dreptului de proprietate pentru bunurile expropriate.

De asemenea, potrivit Legii nr. 255/2010, care stabilește cadrul juridic inclusiv pentru executarea lucrărilor de conservare sau de amenajare a spațiilor verzi (art. 1), declarând ca atare, ca fiind de utilitate publică, lucrările de interes public local de conservare a spațiilor verzi existente, definite conform prevederilor Legii nr. 24/2007 și/sau de amenajarea de noi spații verzi (art. 2 lit. K), se stabilește că expropriator, pentru obiectivele de interes local, sunt municipiile, orașele și comunele (art. 2 alin. (2)¹).

La fel, fără temei și, în același timp, de o manieră contradictorie, pretinde recurentul că interdicția de schimbare a destinației imobilului (astfel cum a fost aceasta instituită prin O.U.G. nr. 114/2007) nu este una aptă să afecteze utilizarea terenului în sensul în care a fost reconstituit inițial dreptul de proprietate, anume exploatarea agricolă, mai ales că „reconstituirea dreptului de proprietate nu s-a efectuat cu o sarcină impusă proprietarului de a nu îi schimba destinația și de a nu face nimic de natură a produce schimbări ale funcțiilor spațiilor verzi care să echivaleze cu încălcarea unui drept concret și efectiv”.

Or, este tocmai ceea ce partea a reclamat, în calitate de titular al unui drept de proprietate privată supus reconstituirii conform legilor reparatorii (Legea nr. 18/1991) și beneficiar al unui titlu de proprietate emis în anul 1994, și înscris ca atare în cartea funciară, și anume că dreptul său, nesupus unei servituți la momentul reconstituirii, își vede limitat exercițiul, până la lipsirea de substanța dreptului, prin aceea că este supus unui regim juridic incompatibil cu proprietatea privată, golindu-l practic de conținut.

Atunci când susține că utilizarea terenului n-ar fi afectată, recurentul-pârât se limitează la a releva o împrejurare de fapt (supusă, oricum, incertitudinii, câtă vreme autoritatea locală ar putea să pună oricând în aplicare prevederile PUG și să amenajeze zona în acord cu scopul declarat încă din anul 2000), ignorând prerogativele unui drept de proprietate privată complet.

– În cadrul aceluiași motiv de nelegalitate, reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., s-a invocat și nesocotirea, în soluționarea cauzei, a dispozițiilor art. 480 – 481 și art. 998 – 999 C. civ., atunci când instanța a reținut ca fiind întrunite cerințele răspunderii civile delictuale în legătură cu încălcarea dreptului de proprietate al reclamantului.

Astfel, s-a susținut greșita stabilire a unei acțiuni ilicite în sarcina recurentului, câtă vreme acesta nu a declarat utilitatea publică a terenului, iar actul administrativ constând în PUG nu poate avea o asemenea semnificație, ilicită, de vreme ce există prezumția de legalitate care subzistă până la momentul anulării în justiție, nefiind formulată o asemenea contestație din partea reclamantului. Mai mult, nu se poate imputa Municipiului București săvârșirea unei fapte ilicite, întrucât acesta nu este nici autoritate emitentă a PUG și nici a O.U.G. nr. 114/2017, actul normativ care a stabilit imposibilitatea schimbării destinației terenurilor amenajate ca spații verzi.

Critica este nefondată, instanța de apel reținând corect, cu referire la jurisprudența instanței de contencios european și la o jurisprudență constantă și consistentă a instanței supreme (și ca atare, previzibilă din punct de vedere al stabilității juridice și al preeminenței dreptului, în lumina art. 6 din CEDO) că în cauză a avut loc o ingerință în dreptul de proprietate privată, circumscrisă ilicitului civil, care dă dreptul la reparație. Aceasta, întrucât ingerința, realizată pe o durată nedeterminată, a transformat un drept concret și efectiv într-unul precar, impunându-se titularului o sarcină excesivă și disproporționată, care a rupt echilibrul necesar între interesul particular și cel general.

Astfel, s-a statuat corect că ingerința în dreptul de proprietate provine din acțiunea pârâtului, ca autoritate cu atribuții, deopotrivă în domeniul urbanismului și al exproprierii, de a impune terenului un regim juridic incompatibil cu dreptul de proprietate privată (spațiu verde public cu acces nelimitat, asupra căruia sunt permise doar funcțiuni de spațiu plantat public) și că, deși acțiunea în acest sens are o bază legală reprezentată de reglementările urbanistice și corespunde unui scop legitim, dat de protecția și asigurarea unui mediu sănătos, ea nu respectă criteriul proporționalității, în absența totală a despăgubirilor.

Susținerea recurentului conform căreia, în speță, nu suntem în situația declarării utilității publice a terenului este corectă, dar menită să sprijine nu propriile apărări, ci poziția reclamantului care tocmai acest aspect l-a relevat, respectiv faptul că în absența declarării utilității publice și urmării procedurii exproprierii, terenul a primit, din punct de vedere juridic, afectațiunea de uz public, ceea ce înseamnă, în sensul dispozițiilor legale (art. 858 C. civ.) și constituționale (art. 136 alin. (2) C. civ.) că poate avea ca titular doar statul și unitățile administrativ-teritoriale, fără să mai poată constitui obiect al dreptului de proprietate privată.

Or, este tocmai ceea ce a statuat instanța de contencios european, începând cu cauza Sporrong și Lönnroth c. Suediei, respectiv că trebuie „privit dincolo de aparențe” și cercetată realitatea situației reclamate întrucât obiectivul Convenției este de a garanta drepturi „concrete și efective” și chiar în absența unei exproprieri formale, dacă limitările impuse dreptului de proprietate îi pot afecta substanța de așa natură încât să fie asimilate unei privări de bun (part. 63). S-a statuat, de asemenea, că trebuie stabilit dacă a fost realizat un echilibru just între cerințele interesului general al comunității și cerințele de protecție a drepturilor fundamentale ale individului întrucât „căutarea acestui echilibru este inerentă întregii convenții și se reflectă și în structura articolului 1 Protocolul 1” (par. 69 cauza Sporrong și Lönnroth; par. 41 – 44 cauza Vergu c. României).

Or, în speță, în absența unei exproprieri formale, terenului în litigiu i-a fost stabilit regimul juridic al unui bun aparținând domeniului public al unității administrativ-teritoriale.

Astfel cum s-a arătat anterior, PUG reprezintă un act administrativ cu caracter individual, care nu realizează o simplă încadrare a terenurilor în indicatorii urbanistici, ci are caracter de reglementare specifică, stabilind reguli care se aplică direct asupra localităților (art. 44 alin. (3) din Legea nr. 350/2001), inclusiv cu privire la formele de proprietate și circulația juridică a terenurilor (art. 46 alin. (2) lit. g), conținând elementele de fundamentare obligatorii pentru eliberarea certificatelor de urbanism.

De asemenea, potrivit art. 39 din Legea nr. 350/2001, certificatul de urbanism este actul de informare cu caracter obligatoriu prin care autoritatea administrației publice județene sau locale face cunoscute regimul juridic, economic și tehnic al imobilelor și condițiile necesare în vederea realizării unor investiții, tranzacții imobiliare ori a altor operațiuni imobiliare, potrivit legii. Prin dispozițiile art. 31 sunt detaliate elementele certificatului de urbanism, care în partea referitoare la regimul juridic al imobilului trebuie să conțină noțiuni referitoare la „dreptul de proprietate asupra imobilului și servituțile de utilitate publică care grevează asupra acestuia; situarea imobilului – teren și/sau construcțiile aferente – în intravilan sau extravilan; prevederi ale documentațiilor de urbanism care instituie un regim special asupra imobilului – zone protejate, interdicții definitive sau temporare de construire -, dacă acesta este înscris în Lista cuprinzând monumentele istorice din România și asupra căruia, în cazul vânzării, este necesară exercitarea dreptului de preempțiune a statului potrivit legii, precum și altele prevăzute de lege”.

Toate aceste elemente rezultate din reglementarea legală a actelor administrative menționate (PUG, certificatul de urbanism) conduc la concluzia că acestea nu doar realizează o încadrare urbanistică, păstrând neschimbat, întotdeauna, regimul juridic, ci pot realiza modificări în ce privește drepturile și obligațiile legate de deținerea sau exploatarea terenurilor.

Or, în speță, așa cum a reținut instanța de apel, terenul reclamantului (care a făcut obiectul reconstituirii conform Legii nr. 18/1991, fiind emis T.P. 10597/1994 și înscris ca atare în CF) a fost inclus prin HCGMB nr. 269/2000 de aprobare PUG – a cărui valabilitate a fost prelungită prin HCGMB nr. 224/2015 – la categoria V- Zona spațiilor verzi, subzona V1a – parcuri, grădini, scuaruri și fâșii plantate publice, iar conform Regulamentului local de urbanism aferent PUG (art. 1) au fost admise numai funcțiunile de spațiu plantat public.

Conform art. 3 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 24/2007 privind reglementarea și administrarea spațiilor verzi din intravilanul localităților, spațiile verzi se compun din următoarele tipuri de terenuri: spații verzi publice cu acces nelimitat (parcuri, grădini, scuaruri, fâșii plantate), iar potrivit art. 87 din același act normativ „administrarea spațiilor verzi proprietate publică este exercitată de autoritățile administrației publice locale și de alte organe împuternicite în acest scop”, ceea ce demonstrează, la nivel de lege organică, natura dreptului de proprietate publică asupra terenurilor având o astfel de afectațiune (cum este cea înscrisă în PUG și în certificatul de urbanism vizând terenul reclamantului).

De asemenea, dacă inițial, potrivit art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005, schimbarea destinației terenurilor prevăzute în planurile urbanistice ca spații verzi amenajate era interzisă, cu excepția terenurilor proprietate privată, ulterior, prin O.U.G. nr. 114/2007, dispoziția anterior menționată a fost modificată, în sensul interzicerii schimbării destinației unor asemenea terenuri „amenajate ca spații verzi și/sau prevăzute ca atare în documentațiile de urbanism, indiferent de regimul juridic al acestora”.

Statuarea asupra constituționalității normei menționate (conform deciziei nr. 1416/2008 a CCR) a avut în vedere deopotrivă, scopul reglementării, reprezentat de ocrotirea și garantarea dreptului la un mediu sănătos, dar și faptul că, stabilirea cadrului juridic pentru exercitarea atributelor dreptului de proprietate trebuie să nu vină în coliziune cu interesele generale sau cu interesele particulare legitime ale altor subiecte de drept. S-a reținut că „pentru lipsa de folosință a terenurilor proprietate privată amenajate ca spații verzi și/sau prevăzute ca atare în documentațiile de urbanism, proprietarii terenurilor sunt îndreptățiți să beneficieze de despăgubiri. Astfel, nimic nu împiedică persoana care a suferit un prejudiciu cauzat de interdicția instituită prin lege să solicite autorităților administrației publice locale repararea pagubei produse potrivit dispozițiilor dreptului comun”.

Raportat la elementele factuale reținute de instanța de apel și la cadrul normativ incident din care a rezultat că unui teren proprietate privată i-a fost atribuită afectațiunea de spațiu verde public, cu acces nelimitat (începând din anul 2000) fără posibilitatea de a-i mai fi schimbată destinația (urmare a interdicției instituite în anul 2007), în mod corect decizia atacată a identificat o ingerință în dreptul de proprietate al reclamantului, care prin natura, durata și imposibilitatea de reevaluare sau contestare a regimului juridic astfel instituit, transformă dreptul într-unul precar și incert.

În justificarea soluției, instanța de apel a făcut trimitere și la o jurisprudență constantă a instanței supreme, care a identificat astfel de ipoteze ca fiind similare exproprierilor de fapt, cu posibilitatea încetării ingerinței fie prin actualizarea PUG în raport cu regimul de drept privat al terenului (ceea ce ar fi permis proprietarilor să se bucure de toate atributele dreptului de proprietate), fie prin declanșarea procedurii de expropriere (care ar fi condus la obținerea de către proprietari a unei juste despăgubiri).

Într-adevăr, într-o jurisprudență consistentă, dezvoltată începând cu anul 2012, instanța supremă a identificat, în astfel de litigii, în care prin actele administrative ale autorității publice locale, s-a schimbat, în mod unilateral, regimul juridic al unor terenuri proprietate particulară, făcându-l incompatibil, prin uzul și destinația atribuite, dreptului de proprietate privată, că este vorba despre o ingerință ce nu respectă raportul de proporționalitate între interesul public și cel privat, atunci când intervine în absența oricăror despăgubiri. Indiferent că situația a fost asimilată unei exproprieri de fapt (din perspectiva tezei a II-a a par. 1 art. 1 Protocolul 1) sau încălcării dreptului la un bun (teza I din par. 1 art. 1 Protocolul 1) ori administrării folosinței bunului (par. II art. 1 Protocolul 1), ceea ce este relevant în statuările instanței supreme este ingerința în drept, devenit unul precar, incert, ingerință care nu respectă echilibrul just între interesele generale ale comunității și cerințele de protecție a drepturilor fundamentale ale individului, iar restabilirea unui asemenea echilibru și respectarea proporționalității nu se pot realiza fără acordarea de despăgubiri (a se vedea, cu titlu de exemplu, decizia nr. 1917/16.03.2012; decizia nr. 1567/22.09.2016; decizia nr. 512/7.03.2019; decizia nr. 330/6.02.2020; decizia nr. 2498/15.12.2022; decizia nr. 58/19.01.2023; decizia nr. 956/25.05.2023; decizia nr. 2605/13.12.2023; decizia nr. 937/4.05.2022; decizia nr. 2408/7.12.2022; decizia nr. 2496/15.12.2022; decizia nr. 1244/22.06.2023; decizia nr. 1331/30.06.2020; decizia nr. 52/20.01.2022 ale Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția I civilă).

– Susținerea recurentului conform căreia instanța de apel ar fi calificat actul administrativ adoptat de CGMB, de aprobare a PUG, ca fiind faptă ilicită, este una eronată și fără suport în considerentele deciziei.

Instanța de apel nu a analizat legalitatea actului administrativ și nu a pus în discuție competența autorității locale în adoptarea acestuia. Ceea ce a verificat instanța, în limitele învestirii sale, au fost consecințele produse prin emiterea unui asemenea act pe planul dreptului de proprietate privată și în ce fel acesta produce o limitare în exercițiul dreptului, nejustificată, prin neplata unei indemnizări corespunzătoare.

De asemenea, sunt străine judecății criticile referitoare la eventuale motive de nelegalitate în adoptarea actului administrativ, care n-ar putea fi valorificate decât prin promovarea unei acțiuni în contencios administrativ.

– Totodată, este nefondată critica recurentului-pârât în sensul că nu ar putea fi îndreptate pretențiile în despăgubiri împotriva sa, întrucât nu este autoritatea emitentă a PUG și nici a O.U.G. nr. 114/2007, cea care a instituit interdicția de modificare sine die a regimului juridic al terenului.

În ce privește PUG, el aparține unității administrativ-teritoriale, vizând bunurile din domeniul public și privat al acesteia. Este motivul pentru care, conform art. 46 alin. (1) din Legea nr. 350/2001, fiecare unitate administrativ-teritorială trebuie să își actualizeze, la maximum 10 ani, Planul urbanistic general (în funcție de evoluția previzibilă a factorilor sociali, geografici, economici, culturali și a necesităților locale), fiind fără relevanță că aprobarea acestui PUG se face de către consiliul local/Consiliul General al Municipiului București, câtă vreme acesta nu acționează decât ca organ deliberativ al unității administrativ teritoriale.

În ce privește O.U.G. nr. 114/2007, împrejurarea că recurentul nu este emitentul acesteia nu constituie un element apt să-i înlăture răspunderea, câtă vreme, așa cum corect a reținut instanța de apel, având atribuții în domeniul urbanismului și al exproprierii, dispunea de pârghiile necesare, fie pentru a pune de acord regimul juridic de drept privat al bunului, prin reactualizarea PUG, fie pentru declanșarea procedurii exproprierii și plata unei juste despăgubiri.

Neprocedând astfel, adoptarea O.U.G. nr. 114/2007 s-a suprapus unui regim juridic al terenului stabilit unilateral, prin actul administrativ al autorității publice locale (cel care a creat astfel, premisele incidenței actului normativ care a instituit interdicția schimbării destinației terenurilor amenajate ca spatii verzi și/sau prevăzute ca atare în documentațiile de urbanism), astfel încât prin jocul combinat al celor două măsuri s-a realizat o ingerință în dreptul de proprietate particulară, pe perioadă nedeterminată, ceea ce, în termenii jurisprudenței CEDO, a afectat însăși substanța dreptului, care a devenit precar și anulabil (par. 60, Hot. Sporrong și Lönnroth), stricându-se echilibrul just care trebuie realizat între protecția dreptului de proprietare și cerințele interesului general (par. 73, aceeași Hotărâre).

– Criticile referitoare la stabilirea prejudiciului de către instanța de apel sunt lipsite de fundament și de corespondent în considerentele deciziei atacate atunci când susțin că evaluarea despăgubirilor s-ar fi realizat prin luarea în considerare a imposibilității de edificare a unei construcții pe terenul în cauză, deși acesta era neconstruibil, neavând niciodată categoria curții construcții. La fel de eronat se pretinde că instanța ar fi acordat un prejudiciu viitor „constând în imposibilitatea de a construi un ansamblu rezidențial”.

În realitate, conform deciziei din apel, instanța nu a luat în considerare astfel de criterii, ci s-a raportat, în determinarea contravalorii lipsei de folosință (pentru intervalul 6.07.2015 – 15.03.2022 și pentru viitor, până la încetarea ingerinței publice asupra dreptului de proprietate), la varianta 2 a raportului de expertiză, care a ținut seama de Hotărârea CGMB nr. 211/30.08.2006 privind aprobarea metodologiei de evaluare a terenurilor aparținând domeniului public și privat al Municipiului București și a documentației cadru de elaborare a ofertelor pentru procedurile de concesionare.

– Se va reține însă, caracterul fondat al criticii care, formulată cu privire la caracterul cert al prejudiciului, în funcție de care trebuie determinată întinderea despăgubirii, face referire la faptul că, în realitate, reclamantul nu a fost lipsit de prerogativa folosinței, componentă a dreptului de proprietate.

Într-adevăr, din acest punct de vedere, legat de modalitatea în care, deși dreptul a fost afectat de o măsură a autorității publice care i-a afectat substanța, totuși, titularul său ar mai fi avut exercițiul vreuneia dintre prerogative, instanța de apel reține aspecte diferite și contradictorii.

Astfel, se reține că reclamantul a fost împiedicat în exercitarea efectivă a posesiei și folosinței, deși și-a păstrat, formal, atributul dispoziției (p.14,18).

În același timp, considerentele deciziei statuează ca fiind corect invocată cauza Sporrong și Lönnroth c. Suediei, în care „instanța europeană a reținut că nu a existat o expropriere de fapt a proprietarilor cât timp aceștia puteau să-și folosească bunurile, să le vândă, să le lase moștenire, să le doneze, să le ipotecheze”. De asemenea, cu trimitere la raportul de expertiză se reține că terenul este neamenajat, cu vegetație spontană, ceea ce ar induce concluzia – susținută și de pârât – că folosința terenului n-a fost preluată de către autoritatea publică, spre a-l amenaja în scopul pentru care a fost emis actul administrativ.

Or, deși indubitabil ingerința în dreptul de proprietate a avut loc, fiind irelevant din acest punct de vedere dacă, în fapt, s-a realizat sau nu amenajarea terenului în acord cu regimul juridic care i-a fost atribuit (câtă vreme interdicția schimbării destinației vizează nu doar terenuri amenajate ca spațiu verde, ci și menționate ca atare în documentațiile de urbanism), în același timp, stabilirea corectă a situației de fapt are relevanță în determinarea întinderii prejudiciului.

Aceasta întrucât, în măsura în care reclamantul a avut posibilitatea concretă de a-și folosi bunul în continuare, despăgubirile trebuie acordate doar în raport cu limitările efective aduse dreptului, dacă efectele măsurilor n-au condus, în concret, la privarea de posesiune și folosință, judecând după aceleași repere desprinse din jurisprudența instanței europene (par. 63 Hor. Sporrong și Lönnroth din 23 septembrie 1982; par. 32 Hot. Sporrong și Lönnroth din 1984).

Cum instanța de apel nu realizează o astfel de verificare pe situația de fapt, relevantă în determinarea caracterului cert și a întinderii prejudiciului, urmează ca, sub acest aspect, critica de nelegalitate să fie considerată întemeiată și, admițându-se recursul în baza art. 497 C. proc. civ., decizia să fie casată și cauza trimisă spre rejudecare aceleiași instanțe de apel.

La reluarea judecății, se vor face verificări, în sensul celor arătate anterior, pe situația de fapt referitoare la modalitatea în care au mai putut fi exercitate sau nu prerogative ale dreptului de proprietate de către titularul acestuia, fiind stabilit că în cauză a avut loc o ingerință în dreptul de proprietate privată, susceptibilă de reparație în contextul în care, așa cum s-a arătat în cuprinsul prezentei decizii, acțiunea autorității a transformat dreptul într-unul cu caracter precar, incert, impunând particularului o sarcină excesivă (de a suporta, la nivel individual, efectele politicii sociale legate de protecția mediului, fără plata unei indemnizații), rupând astfel echilibrul între interesul general și cel particular.

De asemenea, în dimensionarea prejudiciului se va ține seama de faptul că – așa cum a rămas definitivă statuarea instanțelor fondului – terenul nu a avut niciodată potențial construibil, schimbarea regimului juridic al acestuia în spațiu verde public cu acces nelimitat realizându-se după trecerea lui din categoria arabil extravilan în categoria arabil intravilan.

– b.5) În sfârșit, cea din urmă critică a recursului declarat de pârât este nefondată, acesta contestând calificarea dată de instanța de apel obiecțiunilor pe care le-a formulat la raportul de expertiză drept justificări ale unei contraexpertize.

Fiind vorba despre critici care nu susțin argumente de nelegalitate a probelor, singurele care s-ar putea circumscrie prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte reține caracterul lor nefondat, mai ales că, cele dezlegate anterior în analiza acestui recurs, lipsesc cu totul de interes examinarea lor.

În considerarea tuturor acestor motive și în temeiul art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul reclamantului îndreptat împotriva deciziei din apel și pe cel al pârâtului îndreptat împotriva încheierilor din 16 mai 2022 și 12 aprilie 2021, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie, nu însă și pe cel îndreptat împotriva încheierii de ședință din 6.02.2023, care, întrucât face corp comun cu hotărârea atacată potrivit art. 425 alin. (1) lit. a) C. proc. civ., va fi avută în vedere în soluția ce se va da recursului pârâtului îndreptat împotriva deciziei din apel (iar nu și întrucât s-ar fi încuviințat vreunul din motivele de nelegalitate pe care partea le-a susținut împotriva menționatei încheieri). De asemenea, în limitele arătate și în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., va fi admis recursul declarat de pârât împotriva deciziei instanței de apel (din care face parte și încheierea de ședință din 6.02.2023, așa cum s-a precizat anterior), pe care o casează, cu trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași curți de apel.

Sursa informației: www.scj.ro.