O nouă ordonanță de urgență. Răscrucea constituțională a interpretării legilor justiției

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

Prezentele considerente vor fi structurate în două părți componente, dar cu sursă comună, respectiv modificările aduse legilor justiției, prin legi și ordonanțe de urgență ale Guvernului, în anul 2018 și în luna februarie 2019^[1], analizate atât prin prisma conținutului, cât și prin raportare interpretativă la decizii mai vechi sau foarte recente ale Curții Constituționale.

I. În prima parte a acestui articol ne vom referi la noile modificări aduse legilor de mai sus, prin O.U.G. nr. 7/2019^[2], adoptată pe data de 20 februarie. Constatăm ca remarcă generală că noul act normativ cuprinde în principal precizări necesare și clarificatoare de natură tehnică și organizatorică referitoare la admiterea la Institutul Național al Magistraturii, condițiile și durata pregătirii, stagiatura, examenul de capacitate etc., dar și câteva reconsiderări ale unor prevederi ce vizează direct gestionarea resursei umane în sistemul judiciar, respectiv vechimea necesară promovării în anumite funcții, regimul delegării în anumite funcții de conducere, transferul unor competențe de decizie de la o entitate la alta. Ne vom referi, pe scurt și separat, la ambele categorii, în limita spațiului pe care îl presupune un simplu articol, deși este vădit că subiectul necesită un mult mai amplu studiu de caz^[3].

a. Modificările de natură tehnică nu ridică prea multe probleme de apreciere, constituind, cum arătam, doar o clarificare neechivocă în legătură cu modalitatea de admitere la Institut în anul 2019 și cu traseul profesional și administrativ al promoțiilor actuale de la Institut, în condițiile modificărilor de substanță aduse în anul 2018 procedurii de recrutare la INM, pregătirii inițiale a auditorilor, durata stagiului ș.a. Ca principiu, toate aceste noi modificări tehnico-temporale au statuat ca examenul de admitere din acest an, precum și traseul profesional al actualelor promoții să se desfășoare conform vechilor reglementări, ceea ce, tot ca principiu, credem că este firesc. Sub acest prim aspect nu am identificat motive de „îngrijorare”.

b. Mult mai incitante, din perspectiva unei analize exhaustive, sunt însă modificările aduse acelor prevederi ce implică gestionarea resursei umane și pe care le vom aborda distinct, în funcție de domeniul concret vizat.

Multe și diverse critici au fost lansate împotriva acestor noi prevederi chiar înainte de publicarea lor în Monitorul Oficial, critici venite în principal din partea de parchete în frunte cu secția de procurori a Consiliului Superior al Magistraturii^[4], dar și a unor asociații profesionale, inclusiv de judecători, din mediul politic, dinspre comisia europeană, societate civilă, instituții media etc.

Ca și în cazul modificărilor din anul 2018, criticile au fost covârșitor generice și alarmiste de genul „politizați actul de justiție, împiedicați lupta anticorupție, afectați independența justiției, blocați activitatea parchetelor, ne îngrijorați” și altele asemenea^[5] asupra cărora nu ne vom opri, pentru că nefiind însoțite de trimiteri concrete spre texte presupus nocive, nici nu pot fi combătute sau aprobate argumentativ.

Au fost însă și critici care se impune a fi analizate distinct, lansate de asociații profesionale^[6] și de secția de procurori a CSM, pentru că vizează aspecte concrete și reale și care, la o primă evaluare, chiar sunt justificate. S-a arătat prin aceste critici că modificările din anul 2018 au fost convenite, inclusiv cu asociațiile profesionale ale judecătorilor, în sensul impunerii unor principii, printre care și acela al separării carierei judecătorilor în raport cu cea a procurorilor și că prin recentele modificări, acest principiu a fost încălcat. Așa este, dar nuanțele legale și constituționale ale acestui principiu sunt mult mai complexe și vom încerca să le deslușim aici.

Astfel,

– din cuprinsul art. 44 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 care prevedea că „pot participa la concursul de promovare la instanțele sau parchetele imediat superioare judecătorii și procurorii care au avut calificativul «foarte bine» la ultima evaluare, nu au fost sancționați disciplinar în ultimii 3 ani, au funcționat efectiv timp de cel puțin 3 ani la instanța sau parchetul ierarhic inferior celui la care doresc să promoveze și îndeplinesc următoarele condiții minime de vechime (…)”, a fost înlăturată condiția impusă candidatului de a fi „funcționat efectiv timp de cel puțin 3 ani la instanța sau parchetul ierarhic inferior celui la care doresc să promoveze”;

– a fost completat art. 54 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 în sensul că șefii parchetelor centrale pot fi numiți nu numai dintre procurori, ci și „dintre judecătorii care au îndeplinit funcția de procuror”, dar a și fost modificat în același timp, în sensul că avizul consultativ pentru candidat nu mai este în competența secției de procurori, ci în competența Plenului.

Ambele texte prevăd expres o anumită „combinare” a funcției de judecător cu cea de procuror, ceea ce contravine principiului acceptat în toamna anului 2018 de separare a carierelor, fapt ce justifică, așa cum arătam, criticile formulate din această perspectivă.

Pe fondul lor originar însă, deși justificate, criticile sunt nerelevante.

Așa cum am argumentat scris și public în numeroase alte ocazii, ultima dată în lucrarea publicată la începutul lunii februarie anul curent, în actuala configurație constituțională și a jurisprudenței Curții Constituționale^[7], statutul judecătorului este aproape identic, cu foarte mici nuanțe, cu cel al procurorului. În acest context, includerea în textele legale a unor diferențieri, restricții, obstacole, între cele două categorii profesionale în materia promovării reciproce în funcții de execuție și de conducere și a transferului între profesii, conține o mare doză de probabilitate neconstituțională și tocmai de aceea astfel de norme restrictive ar trebui evitate, în pofida unor scopuri nobile și recomandabile, cum este principiul separării carierelor, cu care și noi suntem de acord necondiționat, dar care, din păcate este foarte greu palpabil în actualele circumstanțe constituționale.

Din acest motiv credem că toate acele norme ce cuprind restricții de reciprocitate între cele două categorii profesionale sunt vulnerabile unui control de constituționalitate^[8] și tot din același motiv, criticile de mai sus, deși justificate prin prisma unei necesare și acceptate separări a carierelor la nivel de lege, sunt nerelevante din perspectivă constituțională. În acest context nici nu mai era necesar ca în art. 54 de mai sus să se menționeze că judecătorul are dreptul să candideze la șefia unor parchete doar dacă anterior a fost și procuror, pentru că oricum judecătorul, conform considerentelor arătate, poate constituțional să candideze la orice funcții din parchete în aceleași condiții impuse și procurorilor.

Tot în baza considerentelor amintite, nemulțumirile privind transferul deciziei asupra avizării propunerilor de șefi ai parchetelor, de la secția de procurori la plen, sunt în parte justificate, dar nu pe fondul lor, ci doar din perspectiva formală a unei simetrii administrative, în sensul că dacă s-a acceptat originea comună judecător-procuror a candidatului ca motiv de deplasare a competenței de la secție la plen, la fel se putea discuta și în legătură cu șefii instanței supreme, demnitate la care pot aspira teoretic și constituțional, nu doar judecători, dar și procurori^[9]. Mai mult, dacă principial acceptăm că acolo unde candidații sunt de proveniență mixtă și conform celor de mai sus pot fi cam peste tot, atunci și competența decizională ar trebui să fie mixtă și iată cum, în această logică acceptăm deschiderea largă a cutiei Pandorei în materie și reconsiderarea nu doar a tuturor normelor ce guvernează statutul judecătorului și procurorului în domeniul de gestionare a resursei umane judecător-procuror, dar și întreaga structură organizatorică și logica de funcționare specializată pe profesii a Consiliului Superior al Magistraturii în plen și secții.

Fără legătură cu fondul acestei modificări, nedumerește vehemența celor ce s-au exprimat public pe acest subiect, în condițiile în care totuși este vorba despre un aviz doar consultativ, lipsit de orice fel de relevanță decizională în procedura de numire a șefilor parchetelor centrale^[10].

O ultimă critică punctuală formulată de procurori se referea la interdicția impusă prin recentul act normativ a delegărilor în funcție de conducere^[11] la parchetele de vârf, în acele funcții numite prin decret al Președintelui țării, motivat de faptul că se blochează activitatea parchetelor.

În primul rând inițiativa nu este una inedită, o hotărâre similară fiind adoptată în anul 2004 de CSM-ul de atunci, care accepta totuși că astfel de delegări pot fi admise doar în cazuri excepționale. Pentru că niciodată nu au fost definite cazurile excepționale, delegările în funcții de conducere au devenit rapid regula, nu excepția, iar hotărârea Consiliului a căzut în uitare.

În al doilea rând, nu se blochează nimic decât dacă privim norma prin prisma cutumelor de până acum, conform cărora procesul de selecție și numire a unui nou șef era declanșat doar după expirarea mandatului celui în funcție, cutume dovedit păguboase în timp, generatoare de provizorat managerial prin repetate delegări, care uneori, prin durată, se apropiau de limitele temporale ale unui mandat de titular. Ca să concluzionăm în manieră europeană pe acest aspect, nu este nicio „îngrijorare” și niciun pericol de blocaj în condițiile în care procedurile de ocupare a postului sunt demarate din timp, ba dimpotrivă apare și un aspect benefic, întâlnit rar sau deloc înainte, ca la terminarea vechiului mandat să se poată proceda la predarea-primirea funcției de la vechiul titular către noul titular, cu tot ce presupune această formalitate din punct de vedere organizatoric, logistic, resurse umane și nu în ultimul rând, de responsabilitate. Pentru evitarea totuși chiar și a situațiilor teoretice de blocaj managerial, prin regulamentele de organizare se vor stabili funcțiile din ierarhie ce preiau automat atribuțiile conducătorului unității în cazurile neprevăzute în care acesta se află în imposibilitate temporară sau permanentă de exercitare a funcției, identic prevederilor exprese din domeniul militar.

Ordonanța mai cuprinde și niște dispoziții ce contrariază prin ele însele, în sensul că interzic ca regulamentele instanțelor și parchetelor, sau cele adoptate de Consiliu, să contravină legilor în vigoare. Aparent, noile prevederi sunt și ciudate și inutile pentru că transmit destinatarilor un fapt general notoriu și obligatoriu, și anume să nu încalce legea, dar sunt poate justificate de derapajele semnalate la instanța supremă, unde regulamentul de organizare și funcționare contravenea legii în unele dintre prevederile sale.

II. Într-un articol anterior analizam efectele unei decizii a Curții Constituționale^[12] prin care se stabilea că Președintele României nu are putere decizională în procedura de revocare a șefilor parchetelor centrale, fiind obligat să dea curs propunerii de revocare formulată de ministrul justiției, conform art. 54 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, deși textul legal invocat mai sus fusese interpretat permisiv până atunci în sensul unei opțiuni a președintelui de a da sau nu curs propunerii de revocare^[13]. Curtea a interpretat însă altfel textul, raționând pe baza unor multe și pertinente argumente că președintele are obligația și nu opțiunea de a emite actul de revocare, neavând competența unei analize de temeinicie/oportunitate a propunerii, ci doar de legalitate a procedurii.

La prima vedere, decizia amintită ar putea fi evaluată doar în sine și arhivată alături de multe alte decizii ale Curții, cu valoare obligatorie numai pe domeniul de speță supus analizei de constituționalitate. În realitate, această decizie constituie în opinia noastră o adevărată răscruce interpretativă a o sumedenie de texte legale care, similar celui al art. 54 din Legea nr. 303/2004, deși prevăd că o anumită entitate este competentă să emită formal un act final al unei proceduri, stabilesc în același timp ca temeinicia și oportunitatea actului final să se afle în competența decizională a unei alte entități.

S-a pus și se mai pune problema dacă decidentul final are puterea/competența de a refuza emiterea formală a actului final pe motive de temeinicie și oportunitate, în condițiile în care aceste aspecte, cum arătam, intră în sfera de competență decizională a unei alte entități.

Până la data publicării deciziei constituționale analizate aici, regula a fost de a recunoaște nu doar cutumiar, ci și normativ, acest drept celui ce emite formal actul final, exemplul cel mai la îndemână fiind chiar cel analizat de Curtea Constituțională, respectiv art. 54 alin. (3) din Legea nr. 303/2004, text prin care chiar legiuitorul a stabilit că „Președintele României poate refuza, motivat, o singură dată, numirea în funcțiile de conducere prevăzute la alin. (1) (…)”, refuzul fiind înțeles sub toate formele sale – temeinicie, oportunitate, legalitate.