Neconstituționalitate (M. Of. nr. 677/03.08.2018): Legea pentru modificarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali

În M. Of. nr. 677 din 3 august 2018, s-a publicat D.C.C. nr. 529/2018 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii pentru modificarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, obiecție formulată de un număr de 74 de deputați și 6 senatori.

Legea pentru modificarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali

Cu privire la criticile de neconstituționalitate care se referă la faptul că legea criticată încalcă art. 147 alin. (4) din Constituție, Curtea, în jurisprudența sa, a statuat că „păstrarea calității de consilier local sau județean în ipoteza în care acesta nu mai aparține partidului pe lista căruia a fost inițial ales ar echivala cu convertirea respectivului mandat într-un mandat de independent sau aparținând, eventual, altui partid politic în care consilierul s-a înscris ulterior. Or, în condițiile actualului sistem electoral ce prevede scrutinul de listă pentru alegerea consilierilor locali și județeni, această ipoteză nu poate fi acceptată, deoarece mandatul în exercițiu, astfel continuat, nu mai corespunde voinței inițiale a electoratului, care a acordat votul său unui candidat în considerarea partidului pe care, la acel moment, acesta îl reprezenta” [Decizia nr. 761 din 17 decembrie 2014 (M. Of. nr. 46 din 20 ianuarie 2015, parag. 39)]. „Sancțiunea pierderii mandatului, indiferent de modalitatea în care se pierde calitatea de membru de partid (demisie sau excludere), vizează numai consilierii locali și județeni, aceștia fiind aleși în cadrul unui scrutin de listă. Așadar, votul exprimat de către corpul electoral a privit partidul politic, mai exact lista prezentată de acesta, nu și candidații individuali, ceea ce a și determinat configurația politică a consiliului local/județean reflectată prin numărul de mandate obținute de partidele politice. Astfel, soluția legislativă cuprinsă în art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 este o exigență ce rezultă direct din prevederile art. 8 alin. (2) din Constituție, o soluție legislativă contrară – care să nu condiționeze încetarea mandatului de consilier local sau județean de pierderea calității de membru de partid sau al organizației minorității naționale pe a cărei listă acesta a fost ales – putând fi acceptată doar în condițiile modificării tipului de scrutin în cadrul căruia sunt aleși consilierii locali sau județeni. În lipsa reglementării unui alt tip de scrutin, Curtea nu poate decât să constate, în cauza de față, încălcarea art. 147 alin. (4) din Constituție” [Decizia nr. 761 din 17 decembrie 2014, parag. 41].

Decizia antereferită a fost pronunțată în condițiile în care premisa raționamentului viza existența în continuare a partidului politic, fără ca acesta să fi făcut obiectul reorganizării, prin fuziune sau divizare. De aceea, în lipsa unei premise identice, soluția nu poate fi identică. Prin urmare, legea, reglementând situația fuziunii, a optat pentru o soluție legislativă care impune consilierului local/județean calitatea de independent în ideea că, pe de o parte, partidul absorbit sau, pe de altă parte, partidul rezultat din contopire nu mai este același partid politic ca cel care a câștigat mandatele respective în urma alegerilor, prevenind, astfel, posibilitatea ca, în condițiile noii situații create, consilierul local/județean să fie exclus din partidul politic absorbant/nou creat ca sancțiune politică și, pe această cale, să își piardă mandatul. Este o reglementare care protejează mandatul alesului local și evită situațiile aleatorii care pot interveni în privința acestuia în urma fuziunii. Intruziunea legiuitorului în viața partidului politic absorbant/nou creat are un scop legitim, întrucât urmărește menținerea unei stabilități în cadrul autorității publice din care consilierul local/județean face parte și previne posibilitatea fragilizării regimului juridic al acesteia în cazul unor fuziuni frecvente. Este o măsură adecvată, aptă în sine să îndeplinească scopul legitim urmărit, necesară într-o societate democratică, din moment ce alte mijloace legale nu ar putea asigura această protecție juridică alesului județean/local în fața modificărilor politice, și care păstrează un just echilibru între interesele statului și cele ale partidului politic, respectiv între prevederile constituționale ale art. 121 și 122 cu referire la consiliile locale/județene și art. 8 alin. (2) cu referire la rolul partidelor politice.

Aceleași considerații se impun în privința primarului și președintelui consiliului județean, în condițiile în care aceștia își dau demisia din partidul absorbant/noul partid politic creat prin fuziune.

Prin urmare, Curtea constată că legea criticată nu încalcă art. 147 alin. (4) din Constituție.

Cu privire la criticile raportate la art. 1 alin. (5) din Constituție, Curtea constată că din modul de formulare a dispozițiilor legale criticate se înțelege că devin independenți atât consilierii locali/județeni/primarii partidului absorbant, cât și cei ai partidului absorbit/nou creat. Or potrivit art. 38 alin. (1) teza a doua din Legea partidelor politice nr. 14/2003 (rep. M. Of. nr. 408 din 10 iunie 2015), în cazul fuziunii prin absorbție, „în protocolul de fuziune se va preciza care partid își păstrează personalitatea juridică, având drept consecință păstrarea denumirii integrale, a denumirii prescurtate, a semnului permanent și electoral, precum și a programului politic”. În consecință, partidul absorbant își păstrează programul politic, astfel că măsura analizată, respectiv dobândirea calității de independent și a consilierului local/județean din cadrul partidului absorbant nu se justifică. Este de observat că, inițial, propunerea legislativă în forma inițiatorului a vizat numai fuziunea prin absorbție, iar calitatea de independent o dobândea consilierul local/județean din partidul politic absorbit (a se vedea și expunerea de motive a legii); această optică a fost modificată la raportul dat de comisiile permanente, fără a fi motivată în vreun fel.

De aceea, prin modul inexact de redactare a textelor legale criticate se ajunge la situația în care toți consilierii locali/județeni/primarii devin independenți – în caz de fuziune. Însă, o atare redactare a textului constituie chiar o contradicție în termeni cu scopul fuziunii prin absorbție, întrucât, pe de o parte, nu se creează un partid nou, iar, pe de altă parte, partidul absorbant este cel ce rămâne cu personalitatea juridică și care, de altfel, a participat în alegeri. Faptul că nu mai este acel partid în forma „pură” de la alegeri nu poate conduce la ideea că toți consilierii locali/județeni/primarii săi urmează să devină independenți în mod obligatoriu. S-ar ajunge în situația ca un partid politic absorbit, oricât de mic ar fi, să provoace pentru partidul absorbant pierderea tuturor consilierilor locali/județeni/primarilor, aceștia urmând să devină independenți. Potrivit modului de redactare a normei legale criticate, o asemenea ipoteză este plauzibilă și posibilă, întrucât din formularea textului se înțelege că situația de excepție reglementată expres prin modificarea legislativă operată vizează oricare dintre aceste partide (absorbit/absorbant). Acceptarea unei asemenea soluții legislative ar echivala cu o bulversare a funcționării/compoziției politice a consiliilor locale și județene, autorități publice fundamentale ale statului.

Prin urmare, având în vedere modul general de formulare a textului, care nu se limitează la situația partidului absorbit și/sau a celui rezultat din contopire, Curtea constată caracterul său imprecis, lipsit de claritate și imprevizibil. Or, încălcarea acestor cerințe de calitate a legii este contrară art. 1 alin. (5) din Constituție.

De asemenea, aceleași probleme de calitate a legislației sunt puse în discuție prin faptul că, în prezent, președintele consiliului județean nu mai este ales prin scrutin uninominal, ci de către consilierii județeni, din cadrul consilierilor județeni, astfel că nu mai este clar dacă acesta își poate pierde calitatea de consilier județean în condițiile art. 9 alin. (2) lit. h^1) demisie/excludere] sau numai în cele ale art. 15 alin. (2) lit. g^1) demisie] din Legea nr. 393/2004. Din logica Deciziei nr. 761 din 17 decembrie 2014 a se vedea, îndeosebi, paragrafele 42 și 43] rezultă că, nemaifiind ales în condițiile unui scrutin uninominal, ci al unuia de listă, de către consilierii județeni din cadrul consilierilor județeni, președintele consiliului județean își pierde mandatul ca orice alt consilier județean. Dacă, anterior Legii nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali (M. Of. nr. 349 din 20 mai 2015), acesta avea un regim juridic similar cu primarul în privința sancțiunii pierderii calității de membru al partidului politic, pentru că era ales prin scrutin uninominal, după acest moment, el este ales consilier județean prin scrutin de listă și, de abia ulterior, ca președinte al consiliului județean, prin vot, dintre și de către consilierii județeni art. 1 alin. (5) din legea antereferită prevede că „Președinții și vicepreședinții consiliilor județene, precum și viceprimarii se aleg prin vot indirect, de către consiliile județene, respectiv consiliile locale”], drept care, în privința sa trebuie să devină aplicabile prevederile art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 a se vedea, în acest sens, și Decizia nr. 384 din 31 mai 2018, nepublicată la data pronunțării prezentei decizii, paragraful 72].

În logica textului, dacă președintele consiliului județean pierde calitatea de membru al partidului politic, prin excludere, în continuare își poate menține funcția de președinte al consiliului județean, fără a îndeplini însă condiția sine qua non cu privire la calitatea de consilier județean, calitate pe care, în mod primar, o deține. Or într-o astfel de situație nu se poate accepta că funcția de conducere poate fi exercitată cu neîndeplinirea condițiilor necesare ocupării funcției de bază. Prin urmare, în lipsa corelării articolului unic pct. 2 [cu referire la art. 15 alin. (2) lit. g^1)] din legea criticată cu art. 1 alin. (5) din Legea nr. 115/2015 se ajunge la o situație juridică neclară în privința președintelui consiliului județean, sub aspectul pierderii calității sale de membru al partidului pe listele căruia a fost ales consilier județean. Astfel, un consilier județean care a fost ales în considerarea acestei calități drept președinte al consiliului județean va continua să fie președinte al consiliului județean, fără să mai fie consilier județean. În mod corect, însă, o asemenea soluție legislativă nu a fost reglementată în privința viceprimarului, care este, de asemenea, ales indirect dintre consilierii locali, iar dacă pierde calitatea de consilier local, pierde, în mod logic, și calitatea de viceprimar.

Totodată, sintagma „președintele consiliului județean ales pe lista unuia dintre aceste partide politice” din cuprinsul articolului unic pct. 2 [cu referire la art. 15 alin. (2) lit. g^1)] din legea criticată este inexactă, din moment ce președintele consiliului județean nu este ales pe lista unui partid politic, ci consilierul județean este ales pe o astfel de listă.

Prin urmare, întrucât, pe de o parte, președintele consiliului județean nu mai este o autoritate distinctă, iar, pe de altă parte, nu este ales pe lista unui partid politic, rezultă că textul criticat conține și o lipsă de acuratețe evidentă care afectează claritatea, precizia și previzibilitatea legii, fiind, astfel, contrară prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituție.

În privința criticilor punctuale și exprese formulate în raport cu art. 1 alin. (5) din Constituție, referitoare la faptul că legea nu reglementează ipoteza reorganizării partidelor politice prin divizare, cea a fuziunii organizațiilor minorităților naționale nu definește noțiunea de „independent” și nu este corelată cu Legea partidelor politice nr. 14/2003, Curtea constată că aspectele învederate fie reprezintă o critică a unei opțiuni legislative, aceea de a reglementa ipoteza fuziunii, nu și a divizării partidelor politice, fie o pretinsă omisiune legislativă (lipsa definiției noțiunii de „independent”), fie chestiuni de interpretare a textului în contextul necesarei coroborări cu Legea nr. 14/2003. Or soluționarea acestor aspecte nu este de competența Curții Constituționale, nepunându-se în discuție o problemă de constituționalitate.

Cu privire la critica referitoare la faptul că, prin convertirea unui ales local, membru al unui partid politic, în „independent”, contrar voinței acestuia de a activa în cadrul formațiunii politice rezultate ca urmare a fuziunii, se înlătură voința cetățenilor care și-au exercitat dreptul de asociere, încălcându-se grav dreptul acestora de a-și stabili condițiile asocierii, în condițiile art. 40 alin. (1) din Constituție, Curtea constată că legiuitorul are competența constituțională de a stabili norme de ordine publică ce trebuie respectate atunci când se decide fuziunea unui partid politic cu altul.

De asemenea, Curtea reține că nu se încalcă dreptul la asociere ale celor două partide politice care fuzionează, întrucât acestea sunt libere să se reorganizeze, iar faptul că consilierii locali/județeni/primarii partidului absorbit/nou rezultat devin independenți nu este o piedică în calea fuziunii, ci un aspect care decurge din faptul că aceștia nu mai fac parte din partidul politic pe listele căruia au fost aleși. Riscul pierderii unor mandate de consilier local/județean/primar prin fuziunea realizată și a influenței partidului politic absorbant/nou-creat asupra acestora decurge tocmai din faptul că nu mai reprezintă partidul politic absorbit/contopit pe listele căruia au fost aleși. Fuziunea nu poate denatura actul alegerii, ci, din contră, trebuie să îl respecte. Nici dreptul alesului local de a face parte din partidul politic absorbant sau rezultat nu este încălcat, întrucât după fuziune și dobândirea calității de independent se poate înscrie în partidul absorbant/rezultat, fără însă ca, ulterior, dacă pierde această calitate (prin excludere/demisie), să îi fie afectat mandatul de ales local.

De aceea, nimic nu împiedică legiuitorul să stabilească o reglementare distinctă în privința ipotezei date, față de cea comună, potrivit căreia protocolul de fuziune cuprinde „procedura de garantare a continuității vechimii în partid a membrilor partidelor politice care fuzionează” [a se vedea art. 37 alin. (2) teza a doua din Legea partidelor politice nr. 14/2003]. De altfel, se observă că reglementarea comună lasă la aprecierea partidului politic această problemă, fără a conține garanții specifice în privința relației partid politic – consilier local/județean/primar, ceea ce este de natură a fragiliza sistemul autorităților publice locale, situație în care legiuitorul are competența de a interveni. Prin urmare, nu se poate reține încălcarea art. 40 alin. (1) din Constituție cu privire la dreptul de asociere.