Neconstituționalitate (M. Of. nr. 146/15.02.2018): unele dispoziții din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară

În M. Of. nr. 146 din 15 februarie 2018, a fost publicată Decizia CCR nr. 33/2018 din 23 ianuarie 2018 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii pentru modificarea și completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară.

Dispozițiile Legii pentru modificarea și completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară.

De asemenea, cu majoritate de voturi, Curtea a respins obiecția de neconstituționalitate formulată de aceiași autori și a constatat că celelalte dispoziții ale Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.304/2004 privind organizarea judiciară sunt constituționale în raport de criticile formulate.

În motivarea deciziei pronunțate, Curtea a reținut faptul că dispozițiile art. I pct. 2, cu referire la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 304/2004, creează paralelisme normative, preluând soluții legislative deja existente în actul normativ, ceea ce este de natură a-i afecta structura, concizia și unitatea conceptelor pe care acesta le utilizează, și abrogă soluția legislativă aflată în vigoare care enumeră expres, în cuprinsul Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, instanțele judecătorești care înfăptuiesc justiția. Prin urmare, Curtea a constatat că aceste dispoziții sunt neconstituționale prin raportare la prevederile art. 1 alin. (5) și art. 126 din Constituție.

În plus, Curtea a mai arătat faptul că dispozițiile art. I pct. 4, cu referire la art. 9 din Legea nr. 304/2004, creează incertitudine cu privire la emitentul hotărârilor ce pot fi atacate potrivit dispozițiilor acestui articol, nefiind clar dacă este vorba despre secții ale Consiliului Superior al Magistraturii, secții ale unor instanțe de judecată sau secții ale altor organisme sau autorități. Reglementarea ar avea înțeles numai din analiza evoluției conținutului normativ al art. 9, deci exclusiv din interpretarea istorică a normei, însă o atare posibilitate este de neconceput din perspectiva exigențelor de calitate pe care Constituția le stabilește cu privire la o lege în vigoare, astfel că norma, în noua redactare, aduce atingere art. 1 alin. (5) din Constituție, din perspectiva lipsei de claritate și previzibilitate.

Potrivit constatărilor Curții, dispozițiile art. I pct. 29 introduc un nou alineat – alin. (1^3) – în cadrul art. 54 din Legea nr. 304/2004, care stabilește compunerea din 2 judecători a unor complete de judecată. Dispozițiile în vigoare prevăd, la alin. (1^1) și (1^2), compunerea acestor complete dintr-un singur judecător. Însă, ca urmare a modificării operate, legiuitorul nu abrogă decât dispozițiile alin. (1^1) al art. 54 [art. I pct. 28 din legea supusă controlului de constituționalitate] cu privire completele de judecată care soluționează contestațiile formulate împotriva hotărârilor pronunțate de către judecătorii de drepturi și libertăți și cei de cameră preliminară de la judecătorii și tribunale, dispozițiile alin. (1^2) rămânând nemodificate. Prin urmare, compunerea completului de judecată care soluționează contestațiile formulate împotriva hotărârilor pronunțate în materie penală în cursul judecății în primă instanță de către judecătorii și tribunale este reglementată de dispozițiile art. 54 prin două norme diferite: un singur judecător – alin. (1^2), respectiv doi judecători – alin. (1^3). Or, într-o atare situație, Curtea a reținut că, întrucât dispozițiile art. I pct. 29 creează incertitudine în procesul de aplicare a legii, ele încalcă art. 1 alin. (5) din Constituție, din perspectiva lipsei de claritate și previzibilitate a normei legale.

În această argumentație de arată și faptul că dispozițiile art. I pct. 61 vizează posibilitatea președintelui curții de apel de a dispune ca, la instanțele cu volum mare de activitate din circumscripția curții de apel, să fie încadrate persoane, foști judecători care și-au încetat activitatea din motive neimputabile, pentru redactarea proiectelor de hotărâri judecătorești. Curtea a reținut că redactarea hotărârii judecătorești, actul final și de dispoziție al instanței prin care se soluționează cu autoritate de lucru judecat litigiul dintre părți, este rezultatul activității de deliberare, desfășurată în secret, la care participă doar judecătorii care au calitatea de membri ai completului în fața căruia a avut loc dezbaterea. Motivarea hotărârii judecătorești este un act inerent funcției judecătorului cauzei, constituie expresia independenței sale și nu poate fi transferată către o terță persoană. Motivarea nu constituie doar premisa unei bune înțelegeri a hotărârii, dar și garanția acceptării sale de către justițiabil, care se va supune actului de justiție având încrederea că nu este un act arbitrar. Ea reprezintă un element esențial al hotărârii judecătorești, o puternică garanție a imparțialității judecătorului și a calității actului de justiție, precum și o premisă a exercitării corespunzătoare de către instanța superioară a atribuțiilor de control judiciar de legalitate și temeinicie. Or, în condițiile în care hotărârea judecătorească ar fi redactată/motivată de o altă persoană decât judecătorul cauzei, justițiabilul este lipsit tocmai de aceste garanții. În consecință, Curtea a constatat că dispozițiile legale criticate sunt neconstituționale, contravenind dispozițiilor art. 21 alin. (3), art. 124 și art. 126 alin. (1) din Constituție.

De asemenea, împrejurarea că dispozițiile art. I pct. 61 fac trimitere la un act adoptat de Consiliul Superior al Magistraturii prin care se va stabili procedura pe baza căreia vor fi încadrate aceste persoane, precum și criteriile pentru identificarea situațiilor în care este necesară „colaborarea” cu foștii judecători determină imprevizibilitatea textului și îl viciază suplimentar prin raportare la dispozițiile art. 1 alin. (4) și (5) și în art. 73 alin. (3) lit. l) din Constituție.

În fine, conform mențiunilor Curții, criticile referitoare la neconstituționalitatea extrinsecă a Legii pentru modificarea și completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, în ansamblul ei, precum și obiecțiile de neconstituționalitate intrinsecă referitoare la celelalte dispoziții criticate (art. I pct. 5, 14, 26, 30, 45 și 62 din lege) au fost respinse de instanța constituțională, ca neîntemeiate.

Într-o opinie separată se precizează, cu privire la critica intrinsecă de neconstituționalitate referitoare la înființarea, în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, a Secției pentru Investigarea Infracțiunilor din Justiție, având o competență materială după calitatea persoanei (judecător sau procuror, inclusiv judecător sau procuror militar și membri ai Consiliului Superior al Magistraturii) – critică formulată atât de Înalta Curte de Casație și Justiție constituită în Secții Unite, cât și de grupul parlamentar al P.N.L. – apreciem că dispozițiile art. I pct. 45 din legea supusă controlului de constituționalitate – prin care este introdusă în cuprinsul Legii nr. 304/2004 o nouă secțiune, secțiunea 2^1, vizând înființarea Secției pentru Investigarea Infracțiunilor din Justiție (art. 88^1-88^9) – încalcă prevederile art. 16 alin. (1) și ale art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție.

31. În ansamblu, criticile sunt formulate din perspectiva efectelor pe care instituirea acestei noi structuri de parchet le are asupra competențelor altor structuri de parchet deja existente, din perspectiva faptului că reglementează norme care țin de statutul procurorului, din perspectiva creării unui regim discriminatoriu, neîntemeiat pe criterii obiective și raționale, vizând, totodată, și modul de reglementare a instituției procurorului-șef al acestei secții, precum și a competenței procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție de a soluționa conflictele de competență ivite între structurile Ministerului Public. Astfel, se susține că, prin înființarea Secției pentru Investigarea Infracțiunilor din Justiție, este limitat rolul Direcției Naționale Anticorupție în combaterea corupției și, drept consecință, sunt încălcate recomandările Comisiei Europene cuprinse în rapoartele Mecanismului de Cooperare și de Verificare (MCV) și, implicit, prevederile art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție.

Astfel, constatăm că dispozițiile legale criticate consacră posibilitatea înființării unei structuri de investigare a infracțiunilor exclusiv pentru categoria profesională a magistraților, în condițiile în care în România nu mai există nicio altă categorie profesională cu privire la care să funcționeze un organ de anchetă specializat. Prin urmare, spre deosebire de ceilalți cetățeni ai României, judecătorilor și procurorilor, inclusiv judecătorilor și procurorilor militari și membrilor Consiliului Superior al Magistraturii, le este aplicat un tratament juridic diferit, prin reglementarea cercetării infracțiunilor ce s-ar comite de către aceștia de către o structură specială de parchet. Această situație nu-și găsește justificare în exigențele constituționale consacrate de art. 16 alin. (1) din Constituție potrivit căruia „Cetățenii sunt egali în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări”. Cu privire la incidența art. 16 alin. (1) din Constituție, reținem că, sub aspectul asigurării egalității în drepturi, Curtea Constituțională a statuat, în jurisprudența sa, că principiul egalității în fața legii, consacrat de prevederile art. 16 alin. (1) din Constituție, presupune instituirea unui tratament egal pentru situații care, în funcție de scopul urmărit, nu sunt diferite. El nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune soluții diferite pentru situații diferite. În consecință, un tratament diferit nu poate fi doar expresia aprecierii exclusive a legiuitorului, ci trebuie să se justifice rațional, în respectul principiului egalității cetățenilor în fața legii și a autorităților publice [Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994 (M. Of. nr. 69 din 16 martie 1994), Decizia nr. 86 din 27 februarie 2003 (M. Of. nr. 207 din 31 martie 2003), Decizia nr. 89 din 27 februarie 2003 (M. Of. nr. 200 din 27 martie 2003), Decizia nr. 1.615 din 20 decembrie 2011 (M. Of. nr. 99 din 8 februarie 2012), Decizia nr. 540 din 12 iulie 2016 (M. Of. nr. 841 din 24 octombrie 2016, parag. 21), Decizia nr. 2 din 17 ianuarie 2017 (M. Of. nr. 324 din 5 mai 2017, parag. 22), și Decizia nr. 18 din 17 ianuarie 2017 (M. Of. nr. 312 din 2 mai 2017, parag. 22)].

De asemenea, Curtea Constituțională – făcând referire la jurisprudența constantă a Curții Europene a Drepturilor Omului (hotărârile din 23 iulie 1968, 13 iunie 1979, 28 noiembrie 1984, 28 mai 1985, 16 septembrie 1996, 18 februarie 1999 și, respectiv, 6 iulie 2004, pronunțate în cauzele „Aspecte privind regimul lingvistic în școlile belgiene” împotriva Belgiei, paragraful 10, Marckx împotriva Belgiei, paragraful 33, Rasmussen împotriva Danemarcei, paragrafele 35, 38 și 40, Abdulaziz, Cabales și Balkandali împotriva Regatului Unit, paragraful 72, Gaygusuz împotriva Austriei, paragraful 42, Larkos împotriva Cipru, paragraful 29, și, respectiv, Bocancea și alții împotriva Moldovei, paragraful 24) – a reținut că o deosebire de tratament juridic este discriminatorie atunci când nu este justificată în mod obiectiv și rațional, aceasta însemnând că nu urmărește un scop legitim sau nu păstrează un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și obiectivul avut în vedere [Decizia nr. 270 din 23 aprilie 2015 (M. Of. nr. 420 din 12 iunie 2015, parag. 25)].

Din analiza procesului legislativ constatăm că expunerea de motive care a însoțit propunerea legislativă pentru modificarea și completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară justifică reglementarea criticată numai printr-o simplă enunțare: „se impune înființarea unei direcții (s.n. secție) speciale, în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, care să investigheze infracțiunile săvârșite de magistrați”, fără a se face nicio referire la necesitatea înființării unei astfel de structuri și la scopul urmărit de legiuitor. O structură specială poate fi justificată doar în măsura în care se constată/este evidentă existența unei probleme speciale. Practic, se induce ideea că există o problemă de infracționalitate în rândul magistraților care necesită o atenție specială. De asemenea, observăm că nici analiza noii reglementări în ansamblu nu relevă elemente care să conducă la evidențierea scopului avut în vedere pentru înființarea secției speciale. O astfel de necesitate s-ar fi putut desprinde numai în situația existenței unui instrument de prezentare și motivare, care, în acord cu art. 31 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative (rep. M. Of. nr. 260 din 21 aprilie 2010), ar fi evidențiat cerințele care reclamă intervenția normativă, cu referire specială la insuficiențele și neconcordanțele reglementărilor în vigoare; principiile de bază și finalitatea reglementărilor propuse, cu evidențierea elementelor noi; impactul asupra sistemului juridic prin implicațiile pe care noua reglementare le are asupra legislației în vigoare; consultările derulate în vederea elaborării proiectului de act normativ; activitățile de informare publică privind elaborarea și implementarea proiectului de act normativ, precum și măsurile de implementare. Totodată, potrivit art. 7 alin. (3^1) din Legea nr. 24/2000, introdus prin art. I pct. 1 din Legea nr. 29/2011 pentru modificarea și completarea Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative (M. Of. nr. 182 din 15 martie 2011), „Propunerile legislative, proiectele de legi și celelalte proiecte de acte normative vor fi însoțite, în mod obligatoriu, de o evaluare preliminară a impactului noilor reglementări asupra drepturilor și libertăților fundamentale ale omului”. Aceasta reprezintă un set de activități și proceduri realizate cu scopul de a asigura o fundamentare adecvată a inițiativelor legislative, în vederea, atât a evaluării impactului legislației specifice în vigoare la momentul elaborării proiectului de act normativ, cât și a evaluării impactului politicilor publice pe care proiectul de act normativ le implementează.