Locul și rolul serviciului public al jocurilor de noroc în sistemul de drept românesc

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

I. Introducere în cadrul general aplicabil al jocurilor de noroc și al serviciilor publice

În prezenta lucrare ne propunem să analizăm sintagmele „joc de noroc” și „ser­viciu public” prin prisma actelor normative reglementatoare, care să ne conducă la formarea unei poziții reale de situare a jocurilor de noroc în știința de cuprindere și aplicare a dreptului administrativ, cu dispoziții de identificare concrete în sfera secto­rului de serviciu public a jocurilor de noroc.

Jocul de noroc este activitatea economică de divertisment care determină mai multe discuții, fie de natura acceptabilității sale, fie de natură reprobatoare, în funcție de gradul de înțelegere și percepție a noțiunii de „joc de noroc”.

Pornind de la definiția jocului de noroc ca fiind „acea activitate care îndeplinește cumulativ următoarele condiții: se atribuie câștiguri materiale, de regulă bănești, ca urmare a oferirii publice de către organizator a unui potențial câștig și a acceptării ofertei de către participant, cu perceperea unei taxe de participare directe sau disi­mu­late, câștigurile fiind atribuite în baza regulamentului de joc aprobat de Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc, (…), prin selecția aleatorie a rezultatelor evenimentelor care fac obiectul jocului, indiferent de modul de producere a acestora”^[1], se determină ca fiind activitatea neimpusă de vreo normă juridică care să conducă la participarea activă din partea persoanelor fizice.

Ceea ce devine atractiv în complexul acțiunilor expuse în definiție îl reprezintă oferirea publică „a unui potențial câștig”, situație care atrage acceptarea participării, prin înregistrarea și accesarea jocului de noroc respectiv.

Serviciul public reprezintă „una dintre majorele instituții ale dreptului administrativ, dar și unul dintre cele cinci fundamente ideologice ale dreptului administrativ^[2]. Ca noțiune este definit în Codul administrativ (denumit în continuare Cod) ca fiind „acti­vi­tatea sau ansamblul de activități organizate de o autoritate a administrației publice ori de o instituție publică sau autorizată/autorizate ori delegată de aceasta, în scopul satisfacerii unei nevoi cu caracter general sau al unui interes public, în mod regulat și continuu”^[3], ceea ce conferă o largă cuprindere a serviciilor, pe diverse tipuri, dar numai în condițiile de reglementare stabilite de această normă juridică. Într-o altă opinie, carac­terul definiției este mult mai general decât cel prezentat în Cod, respectiv „de­sem­nează o activitate de interes general, care reprezintă, alături de organizarea executării și executarea în mod concret a legilor, misiunea generală a administrației publice”^[4], ceea ce conferă o cuprindere sine die a subiectului nostru în categoria serviciilor publice reglementate de Codul administrativ.

Tema în discuție privește recunoașterea jocurilor de noroc ca făcând parte din categoria serviciilor publice reglementate de Codul administrativ, astfel încât, pe baza funcțiilor și a principiilor sale de funcționare, să identificăm importanța locului și rolului acestuia în sistemul general de drept românesc, având în vedere faptul că „servi­ciul public s-a impus drept fundamentul activității sistemului administrației publice”^[5].

Potrivit interpretării per a contrario a acestui concept exprimat în doctrină, acti­vitatea unui sistem al administrației publice constituie ansamblul tuturor elementelor contributive ale obiectului de activitate de natură administrativă, pe care se sprijină interesul general al acelui sector.

Urmărind cursivitatea prezentării subiectului nostru, dorim să ajungem la un rezultat în care evidențierea activității de jocuri de noroc în ansamblul activităților de prestări de servicii publice se situează pe o latură importantă a vieții sociale, ceea ce determină acordarea unei atenții speciale acestui domeniu.

II. Argumente de susținere a jocurilor de noroc ca serviciu public

Am observat, potrivit definițiilor mai sus amintite, că pentru includerea unei acti­vi­tăți în categoria de serviciu public este necesară îndeplinirea a trei condiții esențiale; acestea, prin coroborare cu dispozițiile legislative din domeniul jocurilor de noroc, sunt:

a) activitatea de jocuri de noroc este organizată de o autoritate a administrației publice centrale, respectiv de către Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc;

b) scopul activității de jocuri de noroc este pentru satisfacerea unei nevoi de recreere prin joc, de satisfacere a unor dorințe prin divertisment în vederea relaxării organismului, prin participarea la diferite tipuri de jocuri de noroc;

c) organizarea și desfășurarea de jocuri de noroc se realizează în mod continuu, în permanență, fără întrerupere, cu regularitate și în mod invariabil.

Autoritatea administrației publice centrale înființată potrivit O.U.G. nr. 20/2013^[6] constituie un organism de specialitate cu competențe profesionale în ceea ce privește acordarea licenței de organizator de jocuri de noroc, pentru emiterea autorizațiilor de exploatare, supravegherea, monitorizarea și controlul jocurilor de noroc, fiindu-i re­cu­noscut dreptul de organizare și funcționare^[7], ceea ce îi conferă prerogativa de putere publică în domeniul jocurilor de noroc.

Ca orice activitate reglementată prin acte normative^[8], legiuitorul a înțeles și în domeniul jocurilor de noroc să instituie principii ale realității desfășurării jocurilor de noroc, ceea ce atribuie autorității administrației publice o anumită conduită de urmat și de îndeplinit, în situațiile cu caracter general expuse și a normelor juridice cu caracter prudențial. Principiile la care facem referire sunt cuprinse la art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 20/2013 și au următorul conținut: „a) Aplicarea unitară, corectă și nediscrimi­natorie a dispozițiilor legale în vigoare în domeniul jocurilor de noroc, având în vedere principiile legalității, imparțialității, rolului activ și disponibilității; b) protecția mino­rilor sau a altor grupuri vulnerabile, din punct de vedere social și economic, în vederea evitării dependenței acestora de jocuri de noroc; c) protecția participanților astfel încât jocurile de noroc să fie organizate într-o manieră onestă, responsabilă și transparentă; d) asigurarea respectării prevederilor legale incidente în domeniu; e) prevenirea unor posibile ingerințe în rezultatele sportive în vederea protejării mișcării sportive”.

Observăm din conținutul principiilor prezentate o realitate obiectivă a acestei activități, care derivă din însăși existența ei, fiind de o normalitate consacrată, potrivit unor valori ale conștiinței umane. Spre exemplu, de la primul principiu se desprind alte patru principii cu caracter general, ceea ce determină o manieră universală de interpretare în ansamblul dreptului administrativ, desigur, în contextul prestării servi­ciu­lui public. Rezultă astfel că, prin expunerea principiilor de desfășurare a jocurilor de noroc în antiteză cu principiile prevăzute la art. 580 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, cele dintâi vin în com­pletarea Codului, ceea ce creează un fundament mult mai solid în aprecierea că jocurile de noroc, atât prin prisma oferirii serviciului de către particulari, cât și prin prisma urmăririi reglementărilor de organizare și funcționare a prestării de servicii, se includ în categoria serviciilor publice.

Un aspect primordial în stabilirea ca fiind un serviciu public îl reprezintă și nevoia existenței jocurilor de noroc într-un cadru de creare a vieții sociale și econo­mice, cu consecințe benefice organismului uman. În acest sens, o opinie de referință semnalează faptul că „administrația publică, obiectiv, nu-și poate propune decât rezolvarea acelor nevoi care particularizează la un moment dat un interes public, ceea ce presupune o valorizare de către puterea politică și fixarea unor coordonate legislative”^[9], opinie cu care suntem de acord pentru sectorul jocurilor de noroc, întrucât, în ipoteza în care nu ar fi așa, considerăm că discuția s-ar situa pe un alt palier de interes (ne referim la interesul privat), ceea ce va determina alte discuții pe planul normelor de drept privat. De altfel, principiul satisfacerii interesului public este unul dintre principiile generale, cu o semnificație deosebită, consacrat de Codul administrativ în art. 10^[10].

Fiind un domeniu sensibil percepțiilor personale la nivelul fiecărui individ, se pune întrebarea legitimă dacă există o „nevoie” a jocurilor de noroc? Se poate răspunde la această întrebare prin prisma teoretizării sintagmei în contextul studierii actelor norma­tive din domeniul jocurilor de noroc. Astfel, prin dispoziții ample, cu aplicabilitate asupra operatorilor economici/organizatorilor de jocuri de noroc și asupra jucăto­ri­lor-participanți la această activitate, se observă o detaliere a organizării și funcționării jocurilor de noroc din perspectiva celor doi participanți activi, atât legislația primară, cât și cea secundară oferind o acoperire organizatorică și funcțională, fără vreun vid legislativ sau lacună legală. Lipsa unuia dintre participanți atrage sine die inexistența celuilalt, fiind redundant să se mai discute despre jocuri de noroc^[11].

„Nevoia” de jocuri de noroc se identifică și din punctul de vedere al înființării societăților cu activitatea comercială în domeniul jocurilor de noroc. Exemplificăm faptul că, în anul 2022, au desfășurat activitate de jocuri de noroc un număr de 820 societăți licențiate pentru organizarea de jocuri de noroc, fiind incluși și operatorii economici licențiați clasa a II-a, în raport cu anul 2021, când activitatea s-a desfășurat la un total de 795 societăți licențiate^[12].

Putem concluziona astfel că jocurile de noroc sunt solicitate de jucători, stimularea jucătorilor prin diverse moduri și tipuri de jocuri de noroc și deschiderea spre operare se manifestă prin înființarea societăților cu acest unic scop, ceea ce conduce la includerea activității în „nevoia” de reglementare specifică din partea autorității administrației publice. Dorințele și așteptările jucătorilor sunt manifestări care exprimă calitatea^[13], eficiența și eficacitatea jocului de noroc, exprimate întotdeauna pe site-ul organizatorului de jocuri de noroc sau prin alte canale de comunicare cu el. Toate aceste propuneri reprezintă măsuri de îmbunătățire a serviciului de joc de noroc oferit participanților, constituind astfel, în permanență, un progres în acest sector de activitate.

Condiția de includere în categoria de servicii publice este concretizată și prin egalitatea de tratament oferită de reglementările legale, atât în ceea ce privește auto­ri­tatea administrației publice centrale în desfășurarea activității ei, cât și în aprecierea obiecti­velor reale și oportune ale operatorilor economici dornici de pătrundere în sistem, pentru obținerea licenței de organizare și a autorizației de exploatare a jocurilor de noroc.

Criteriile de admitere în sistem conferă un drept de organizare și un drept de exploatare, exact în această ordine, neputând fi inversată obținerea acestor drepturi, dar la solicitarea expresă, nu este obligatorie obținerea imediată și a dreptului de exploatare, chiar dacă s-a obținut dreptul de organizare. Observăm astfel crearea unui mecanism facil de obținere a drepturilor conferite prin actele normative reglemen­ta­toare ale domeniului, autoritatea administrației publice sprijinind opțiunea operatorilor economici în vederea stabilirii momentului oportun pentru începerea exploatării jocurilor de noroc, respectiv a desfășurării în mod concret a tipului de activitate de jocuri de noroc.

În considerarea celor arătate mai sus, autoritatea administrației publice își exercită prerogativele prevăzute de lege în mod continuu, îndeplinindu-și rolul și scopul pentru care a fost înființată^[14], respectiv cel de organizare a activității, de monito­rizare, supra­veghere și control al jocurilor de noroc desfășurate de organizatori, cât și de jucătorii-participanți. Funcțiile administrației sunt regăsite în această relație cu cei doi actori importanți, fără de care nu ar putea exista un sistem sau un domeniu reglementat, ceea ce determină o relație bivalentă, în sensul menționării principiilor și condițio­na­lităților asupra ambelor categorii de actori. Atâta timp cât va exista un actor, deter­minarea creării celui de-al doilea este inevitabilă, iar acest proces se manifestă continuu, fără întrerupere.

III. Mijloacele legale de realizare a jocurilor de noroc pentru satisfacerea serviciului public

Mijloacele de realizare sub aspect juridic a jocurilor de noroc de către adminis­trația publică, potrivit normelor legale în vigoare, îmbracă forma emiterii/adoptării de acte administrative, „în sensul de manifestări de voință juridică având caracter unilateral, bi- sau multilateral, care aduc o modificare în realitatea juridică existentă, produc efecte juridice de sine stătătoare și prin fapte concrete materiale, lucrative sau administrative și operațiuni de diferite tipuri, administrative sau non-administrative, care, fără a aduce ele însele o anumită modificare în ordinea juridică existentă, pregă­tesc, înlesnesc sau mijlocesc astfel de modificări”^[15]. În acest sens, concretizarea ac­tivității este transpusă prin decizii emise pentru anularea, revocarea sau suspen­darea activității organizatorilor de jocuri de noroc, respectiv a licenței de organizator și/sau a autorizației de exploatare a jocurilor de noroc, desigur, în condițiile nerespectării disciplinei dome­niului reglementat prin actele normative specifice^[16], fiind vorba despre con­dițiile de organizare, funcționare, exploatare și autorizare a jocurilor de noroc.

Autoritatea administrației publice poate să se prevaleze de o altă latură a mij­loacelor legale avute la dispoziție, respectiv prin fapte materiale exercitate asupra organizatorilor de jocuri de noroc și/sau asupra jucătorilor – participanți la jocuri de noroc. Acestea sunt regăsite în activitatea de control operativ și inopinat în orice spațiu unde se desfășoară jocuri de noroc, se depozitează mijloacele de jocuri, se produc aparate sau segmente tehnice din aparatele de jocuri de noroc, chiar și verificarea și controlul documentelor de comercializare a acestora. Prin faptele materiale exercitate de autoritate, întâlnim faptele de indisponibilizare a mijloacelor de jocuri de noroc „a căror fabricație, depozitare, transport sau desfacere sunt ilicite, precum și a veniturilor realizate din activități comerciale sau prestări de servicii nelegale și să ridice docu­mentele financiar-contabile și de altă natură care pot servi la dovedirea contravențiilor sau, după caz, a infracțiunilor”^[17], precum și cea de legitimare a administratorului sau a reprezentantului legal și a oricărei persoane fizice care are sau ar putea să aibă vreo legătură cu anumite fapte de natură contravențională sau penală identificate ca fiind reprobabile.

În categoria faptelor materiale, opinăm că se includ și acele acțiuni materiale ale autorității administrației publice de ridicare a oricăror semne, obiecte, înscrisuri și documente în copie, urmărind respectarea Codului de procedură fiscală și a Codului de procedură penală, având posibilitatea să procedeze la aplicarea unui regim sanc­țio­nator corespunzător contravențiilor prevăzute în actele normative reglementatoare ale domeniului jocurilor de noroc. Multe dintre acestea reprezintă, sub aspectul naturii lor juridice, operațiuni administrative^[18].

Deducem din aceste câteva mijloace de realizare a jocurilor de noroc poziționarea jocurilor de noroc ca serviciu public, un serviciu care este acordat în beneficiul ori­cărui cetățean, cu sprijinul și în executarea legii.

Un aspect mai elocvent în realizarea jocurilor de noroc îl reprezintă comunicarea administrației cu actorii sistemului, care se realizează deseori în relația directă dintre aceștia, dar activitatea se realizează și prin comunicare publică, atunci când se apreciază că informația reprezintă un interes public, atât pentru organizatorii de jocuri de noroc, pentru jucătorii participanți, cât și pentru comunitate și populația însăși. Limbajul nu este singura formă de comunicare între oameni. Există și alte mijloace expresive de comunicare, precum gesturi, reacții, poziții ale corpului etc.^[19].

Atenția deosebită în comunicare se manifestă cu predilecție atunci când se întâmplă acele elemente, fenomene, efecte și procese care aduc atingere și lezează sănătatea umană, relațiile sociale și familiale, precum și cele profesionale, iar în cele din urmă și socie­tatea înconjurătoare din jurul persoanei respective. Întâlnim cu aceste ocazii:

a) manifestări de pătrundere în incinta sălilor de joc a minorilor;

b) furtul cărților de identitate ale persoanelor majore pentru accesarea pe plat­for­mele de jocuri de noroc, în dovedirea deținerii vârstei majoratului;

c) netransparența oricărei operațiuni de joc de noroc de către organizatorul de jocuri de noroc;

d) inechitatea desfășurării jocurilor de noroc, prin nerecunoașterea premiilor obținute și a comunicării bonusurilor de joc din partea organizatorilor de jocuri de noroc;

e) identificarea unor presupuse elemente contributive care pot constitui obiectul unor fapte contravenționale/infracționale.

Toate acestea reprezintă doar câteva dintre manifestările exterioare ale persoa­nelor vulnerabile, pentru care esența comunicării în domeniul jocurilor de noroc trebuie să fie accesibilă și perceptibilă în mod nemijlocit. Desigur, trebuie avute în vedere și acele manifestări și vulnerabilități ale domeniului, în sensul preîntâmpinării și elimi­nării oricăror acte și fapte care conduc la săvârșirea unor acțiuni de natură penală, la expu­nerile mai mult sau mai puțin evidente a contravențiilor și infrac­țiunilor din domeniul spălării banilor și finanțării terorismului, precum și acțiunilor sau inacțiunilor de fraudă fiscală, criminalitate informatică, dar nu în ultimul rând a infracțiunilor care privesc și aduc atingere ordinii publice, siguranței naționale și sănătății publice. În astfel de situații, trebuie să coopereze toate autoritățile publice care se circumscriu forțelor de ordine publică, în sensul că au atribuții în domeniul ordinii publice și sarcini în exer­citarea dreptului de poliție a statului^[20].

O altă categorie esențială, ce face parte din mijloacele benefice tuturor actorilor implicați în sistemul de jocuri de noroc și care reprezintă, în opinia noastră un aspect important pentru însăși desfășurarea activității domeniului, o reprezintă consultarea inițiată de autoritatea administrației publice cu organizatorii de jocuri de noroc, cu jucătorii participanți la jocuri, precum și cu alte persoane interesate de acest domeniu și care dețin cel puțin o competență profesională incidentă acestui domeniu. Deși legislația dispune numai asupra deținerii unui rol „de informare asupra problemelor din domeniul jocurilor de noroc”^[21] din partea unui organism numit „consiliul consultativ”, iar acesta „poate fi format din specialiști din domeniul jocurilor de noroc, reprezentanți ai asociațiilor de profil, din persoane din mediul academic, precum și din alte persoane a căror expertiză sau cunoștințe pot conduce la îmbună­tă­țirea activității”^[22], considerăm că nu îndestulează identificarea, analizarea și rezolva­rea tuturor problemelor sistemului. Prin implicarea directă a celor menționați de noi, se înfăptuiește îmbunătățirea cadrului legal, adoptarea acelor măsuri directe și indirecte cu aplicabilitate și executare de către fiecare actor și care poate fi realizată într-un timp mai rapid, iar calitatea de „administrator” al serviciului public din partea autorității administrației publice este astfel îndeplinită la parametrii necesari.