Strategia naţională anticorupţie pe 2016-2020, seturi de indicatori de performanţă, riscuri asociate obiectivelor şi măsurilor din strategie şi surselor de verificare ș.a.m.d. (H.G. nr. 583/2016)

În M. Of. nr. 644 din 23 august 2016, a fost publicată H.G. nr. 583/2016 privind aprobarea Strategiei naționale anticorupție pe perioada 2016-2020, a seturilor de indicatori de performanță, a riscurilor asociate obiectivelor și măsurilor din strategie și a surselor de verificare, a inventarului măsurilor de transparență instituțională și de prevenire a corupției, a indicatorilor de evaluare, precum și a standardelor de publicare a informațiilor de interes public (Strategie).

În continuare, vom prezenta structura respectivei Strategii.

Cap. I („Introducere”)

Cap. II („Valori și principii”)

Cap. III („Cadrul necesar implementării SNA”)

Cap. IV („Scop, publicul-țintă și abordarea propusă”)

Cap. V („Impactul scontat al strategiei”)

Cap. VI („Obiective generale și specifice, acțiuni principale”)

Cap. VII („Implicații juridice”)

Cap. VIII („Implicații bugetare”)

Cap. IX („Coordonarea implementării și monitorizării strategiei”)

În continuare, vom prezenta câteva dintre dispozițiile respectivei Strategii.

Cap. I prevede stadiul actual și problemele identificate, evoluțiile majore înregistrate în perioada de implementare, punctele slabe/priorități de intervenție strategică, evaluările interne care sunt confirmate în mare parte și de concluziile auditului independent realizat cu sprijinul OCDE, corelarea cu alte politici naționale și sectoriale, fenomenul corupției din România reflectat în cercetări, statistici, sondaje naționale și internaționale, precum și agenda internațională.

Cap. II dispune asupra valorilor, SNA 2016-2020 păstrând premisa asumării de către toate instituțiile și autoritățile publice, inclusiv întreprinderile publice¹⁷ și alte instituții aflate în coordonarea, subordinea și sub autoritatea instituțiilor publice, a următoarelor valori fundamentale:

– voința politică – toate cele trei puteri în stat, respectiv puterea executivă, judecătorească și cea legislativă, înțeleg importanța unei societăți lipsite de corupție și vor conlucra pentru ducerea la îndeplinire a măsurilor prevăzute de prezenta strategie;

– integritatea – reprezentanții instituțiilor și autorităților publice au obligația de a declara orice interese personale care pot veni în contradicție cu exercitarea obiectivă a atribuțiilor de serviciu. Totodată, aceștia sunt obligați să ia toate măsurile necesare pentru evitarea situațiilor de conflict de interese și incompatibilități;

– prioritatea interesului public – reprezentanții instituțiilor și autorităților publice au datoria de a considera interesul public mai presus de orice alt interes în îndeplinirea atribuțiilor de serviciu. Aceștia nu trebuie să se folosească de funcția publică pentru obținerea de beneficii necuvenite patrimoniale sau nepatrimoniale, pentru ei, familiile lor sau persoane apropiate;

– transparența – reprezentanții instituțiilor și autorităților publice vor asigura accesul neîngrădit la informațiile de interes public, transparența procesului decizional și consultarea societății civile în cadrul acestui proces.

De asemenea, dispune asupra principiilor, și anume: fiecare măsură se subsumează următoarelor principii, a căror respectare este esențială pentru realizarea unei administrații publice moderne și eficiente:

– principiul statului de drept în baza căruia este consacrată supremația legii, toți cetățenii fiind egali în fața acesteia. Acesta are la bază respectarea drepturilor omului și presupune separația puterilor în stat;

– principiul răspunderii potrivit căruia autoritățile statului răspund pentru îndeplinirea atribuțiilor ce le revin, respectiv pentru modul de implementare și eficiența strategiilor;

– principiul gestionării responsabile a riscurilor generate de comportamente lipsite de integritate, ca parte integrantă din procesul managerial desfășurat de către fiecare organizație;

– principiul proporționalității în elaborarea și punerea în aplicare a procedurilor anticorupție: Instituțiile publice trebuie să elaboreze, să implementeze și să mențină proceduri puternice, care să fie proporționale cu riscurile și vulnerabilitățile instituționale și dimensionate în funcție de resursele și complexitatea organizației;

– principiul răspunderii la cel mai înalt nivel de angajament: Politicile „anti-mită” nu vor fi eficiente dacă nu există un mesaj clar dat de administrație de la nivelul cel mai înalt că mita nu este tolerată. Nivelul superior al conducerii pe fiecare palier al administrației trebuie să inițieze, să supravegheze și să conducă, prin puterea exemplului, punerea în aplicare a unei politici de respingere a corupției, recunoscând faptul că mita este contrară valorilor fundamentale ale integrității, transparenței și responsabilității și că aceasta subminează eficacitatea organizațională;

– principiul prevenirii săvârșirii faptelor de corupție și a incidentelor de integritate potrivit căruia identificarea timpurie și înlăturarea în timp util a premiselor apariției faptelor de corupție sunt prioritare și imperative. Atât instituțiile publice, cât și cele private trebuie să dea dovadă de diligentă în evaluarea partenerilor, agenților și contractorilor. Fiecare entitate ar trebui să evalueze riscurile de luare de mită asociate cu intrarea într-un parteneriat sau de contractare a unor acorduri cu alte entități și este datoare apoi să efectueze evaluări periodice ale riscurilor. La încheierea de parteneriate sau aranjamente contractuale trebuie să verifice dacă respectivele organizații au politici și proceduri care sunt în concordanță cu aceste principii și orientări;

– principiul eficacității în combaterea corupției, care se bazează pe evaluarea continuă a activității instituțiilor cu atribuții în domeniu, atât din punctul de vedere al îndeplinirii cât mai complete a obiectivelor asumate pentru a produce efectele pozitive pe care societatea le așteaptă, cât și al managementului organizațional;

– principiul cooperării și coerenței, în baza căruia instituțiile implicate în prevenirea și combaterea corupției trebuie să coopereze îndeaproape, asigurând o concepție unitară asupra obiectivelor ce trebuie îndeplinite și a măsurilor ce urmează a fi luate;

– principiul parteneriatului public – privat, care recunoaște importanța cooptării societății civile și a mediului de afaceri în activitățile concrete de implementare a măsurilor de prevenire a corupției;

– principiul accesului neîngrădit la informațiile de interes public și al transparenței decizionale.

Mai sunt prevăzute și definiții:

– incident de integritate – situația în care cu privire la un angajat al unei instituții/autorități publice sau întreprinderi publice a fost luată sau dispusă cel puțin una dintre următoarele măsuri:

a) încetarea disciplinară a raporturilor de muncă, ca urmare a săvârșirii unei abateri de la normele deontologice sau de la alte prevederi similare menite să protejeze integritatea funcției publice;

b) trimiterea în judecată sau condamnarea pentru săvârșirea unei infracțiuni de corupție sau a unei fapte legate de nerespectarea regimului interdicțiilor, incompatibilităților, conflictului de interese sau declarării averilor;

c) rămânerea definitivă a unui act de constatare emis de către Agenția Națională de Integritate, referitor la încălcarea obligațiilor legale privind averile nejustificate, conflictul de interese sau regimul incompatibilităților;

d) rămânerea definitivă a unei decizii emise de Consiliul General al Consiliului Național de Atestare a Titlurilor, Diplomelor și Certificatelor Universitare (CNATDCU) privind o lucrare științifică;

– etica se referă la comportamentul individual, în context organizațional sau nu, care poate fi apreciat sau evaluat fie din perspectiva valorilor, principiilor și regulilor etice explicite (coduri de etică, coduri de conduită sau alte tipuri de documente fără statut de act normativ) sau tacite (cultura organizațională), fie prin prisma consecințelor acțiunilor înseși;

– comportamentul integru este acel comportament apreciat sau evaluat din punct de vedere etic ca fiind corect. Integritatea, ca valoare individuală, se referă la această corectitudine etică, care nu poate fi delimitată de corectitudinea legală și profesională;

– comportamentul lipsit de integritate este o formă de subminare a misiunii organizației, conducând la un climat organizațional toxic pentru angajați și terți, și afectând interesele legitime ale tuturor celor implicați, inclusiv interesul public;

– planul de integritate – ansamblul de măsuri identificate de conducerea instituției ca remedii pentru riscurile și vulnerabilitățile instituționale la corupție identificate. Măsurile preconizate pot viza prevenirea corupției, educația angajaților dar și a publicului-țintă vizat de activitatea instituției/autorității, întreprinderii publice, precum și combaterea corupției. Pentru întreprinderile publice, planurile de integritate vor încorpora îndrumările cuprinse în ghidul de bună practică al OCDE privind controlul intern, etica și conformitatea¹⁸. Planurile de integritate sunt asumate prin acte juridice, precum ordine sau decizii ale conducerii entității.

Cap. III stabillește faptul că  SNA 2016-2020 poate deveni un instrument de lucru eficient dacă pe întreaga perioadă de implementare sunt asigurate următoarele condiții minimale pentru succes:

– stabilitatea legislativă și instituțională a cadrului anticorupție care a generat performanță în activitatea DNA și ANI;

– garantarea independenței sau, după caz, a autonomiei operaționale, a autorităților cu rol în prevenirea și combaterea corupției;

– instituționalizarea reacției față de eșecul de a preveni corupția;

– asumarea transparenței și a guvernării deschise ca principii directoare pentru toate măsurile de implementare a SNA și ca premise pentru soluții inovatoare de reducere a fenomenului corupției;

– fundamentarea pe studii de impact a oricăror decizii de politică publică care pot afecta mediul de afaceri și angajarea într-un dialog deschis cu companiile autohtone și cu investitorii străini;

– alocarea de resurse adecvate pentru proiecte dezvoltate pe cele trei dimensiuni ale intervenției: educație, prevenire și combatere.

Cap. IV dispune faptul că scopul SNA 2016-2020 este promovarea integrității, prin aplicarea riguroasă a cadrului normativ și instituțional în vederea prevenirii corupției în România.

Documentul are un caracter multidisciplinar și este adresat tuturor instituțiilor publice reprezentând puterea executivă, legislativă și judecătorească, autorităților publice locale, mediului de afaceri și societății civile.

Pentru fiecare tip de intervenție sunt identificate obiective generale și specifice. Toate acestea sunt dezvoltate prin asumarea transparenței decizionale și a guvernării deschise, ca un corolar al prezentului document strategic, dublată de abordarea trihotomică de intervenție strategică în domeniul anticorupție: prevenire, educație și combatere.

Cap. V prevede faptul că implementarea SNA 2016-2020 va conduce la atingerea a cel puțin șase rezultate:

– încadrarea în media UE privind percepția și mentalitatea publică internă legată de amploarea fenomenului de corupție din România;

– reducerea substanțială, cu cel puțin 50%, a cazurilor de fraudare și corupere a procedurilor de achiziții publice și a incidentelor de integritate în sectoarele vulnerabile identificate;

– implementarea măsurilor preventive anticorupție în peste 80% din instituțiile publice și întreprinderile publice, ca parte a unui plan de integritate dezvoltat pe bază de analiză de risc și standarde de control managerial intern;

– atingerea obiectivelor MCV și asimilarea instituțională națională a procedurilor de evaluare, ca o garanție a ireversibilității măsurilor de consolidare a integrității în exercitarea funcțiilor publice;

– aderarea României la Convenția anti-mită a OCDE;

– promovarea regională și internațională a experienței anticorupție deținute de România.

Cap. VI stabilește ca obiectiv general 1 – Dezvoltarea unei culturi a transparenței pentru o guvernare deschisă la nivel central și local, ca obiectiv general 2 – Creșterea integrității instituționale prin includerea măsurilor de prevenire a corupției ca elemente obligatorii ale planurilor manageriale și evaluarea lor periodică ca parte integrantă a performanței administrative, ca obiectiv general 3 – Consolidarea integrității, reducerea vulnerabilităților și a riscurilor de corupție în sectoare și domenii de activitate prioritare, ca obiectiv general 4 – Creșterea gradului de cunoaștere și înțelegere a standardelor de integritate de către angajați șl beneficiarii serviciilor publice, ca obiectiv general 5 – Consolidarea performanței de combatere a corupției prin mijloace penale și administrative, precum și ca obiectiv general 6 – Creșterea gradului de implementare a măsurilor anticorupție prin aprobarea planului de integritate și autoevaluarea periodică la nivelul tuturor instituțiilor publice centrale și locale, inclusiv a celor subordonate, coordonate, aflate sub autoritate, precum și a întreprinderilor publice.

Cap. VII dispune faptul că SNA pornește de la premisa stabilității legislative și instituționale a cadrului anticorupție care a generat performanță în activitatea DNA și ANI. Cu toate acestea, anumite intervenții asupra cadrului legislativ sunt necesare.

Principalele acte normative avute în vedere pentru a fi modificate sunt:

– Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, cu modificările și completările ulterioare;

– Legea nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, cu modificările și completările ulterioare;

– Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcționarilor publici, republicată;

– Legea nr. 477/2004 privind Codul de conduită a personalului contractual din autoritățile și instituțiile publice;

– Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare;

– Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare;

– Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, cu modificările și completările ulterioare;

– Legea nr. 334/2006 privind finanțarea activității partidelor politice și a campaniilor electorale, republicată, cu modificările și completările ulterioare;

– Codul deontologic al judecătorilor și procurorilor.

Alte acte normative care este posibil să fie modificate pe perioada implementării SNA:

– Regulamentele Camerei Deputaților și Senatului;

– legislația privind accesul la informații de interes public și transparență decizională.

Acte normative noi:

– cadrul normativ secundar și/sau terțiar în vederea garantării protecției avertizorilor în interes public;

– act normativ privind activitatea de control intern;

– act normativ privind controlul și sancționarea încălcării interdicțiilor post-angajare;

– codul de conduită a membrilor Parlamentului.

Punerea în aplicare a măsurilor preconizate în prezenta strategie va implica și adoptarea de acte administrative cu caracter normativ ale instituțiilor implicate. De asemenea vor fi adoptate dispoziții și ordine interne pentru delegarea sau detașarea în cadrul Secretariatului tehnic al SNA a unor experți din cadrul instituțiilor publice.

Cap. VIII prevede faptul că pentru implementarea măsurilor cuprinse în inventarul măsurilor de transparență instituțională și de prevenire a corupției (anexa nr. 3 la H.G.) este necesar ca fiecare instituție publică cu un număr mediu de 50 de angajați să aloce, în medie, un buget de aproximativ 900.000 lei instituție/an (echivalentul a aproximativ 200.000 euro). Acest buget poate asigura o implementare minimală a standardelor legale în materie, prin desemnarea de persoane responsabile, cu o încărcătură echilibrată de sarcini de serviciu, formare profesională pe teme de integritate, infrastructură IT, inclusiv pagina WEB funcțională. Aceste măsuri fiind unele cu caracter recurent, deja reglementate de legislația în vigoare, ar trebui să se regăsească anual în buget. Pentru cazurile în care aceste resurse nu sunt încă acoperite, este important ca fiecare instituție publică să își revizuiască prioritățile bugetare pentru a asigura reflectarea în bugetele pentru anii 2017-2020 a acestor resurse minimale. În plus, pentru măsurile cu caracter de noutate prevăzute în acest document strategic este necesar un buget total de aproximativ 380.000.000 lei.

Finanțarea se va asigura prin bugetele instituțiilor implicate în implementarea SNA, cu posibilitatea apelării la surse externe, precum Programul Operațional Capacitatea Administrativă (POCA) 2014-2020, în special prin obiectivul 2.2. Creșterea transparenței, eticii și integrității la nivelul autorităților și instituțiilor publice.

Cap. IX dispune asupra organismelor responsabile cu coordonarea și monitorizarea implementării strategiei, asupra metodologiei de monitorizare a SNA, asupra evaluării ex-post a impactului strategiei, aceasta va urmări să analizeze modul de folosire a resurselor, realizarea impactului așteptat și eficiența intervențiilor. Se vor evalua factorii de succes sau de eșec, cât și sustenabilitatea rezultatelor și impactului SNA. Pentru o evaluare adecvată a rezultatelor SNA, evaluarea ex-post trebuie realizată după trecerea unui anumit timp de la implementare. În acest scop pot fi contractați evaluatori externi.