Festina lente sau cum poate uzurpa legiuitorul delegat și excepțional atribuțiile de esență ale unui parlament

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

I. Introducere

O lege adoptată recent de Parlamentul României privind respingerea, după mai bine de 13 ani de la publicarea sa în Monitorul Oficial, a unei ordonanțe de urgență emise de Guvernul României în materia organizării judiciare (OUG nr.131/2006 pentru modificarea și completarea Legii nr. 508/2004 privind înființarea, organizarea și funcționarea în cadrul Ministerului Public a Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism), a reprezentat situația premisă a acestui articol.

Este cert că modalitatea de legiferare aproape generală prin ordonanțe simple sau de urgență, conturată ca regulă în România în ultimii zece ani, a produs o deplasare a rolului constituțional al Parlamentului de unică autoritate legiuitoare către Guvern, care a devenit în fapt un legiuitor real în aproape toate domeniile, Parlamentul fiind transformat într-un fel de notar public, care de cele mai multe ori aprobă, cu ori fără modificări sau completări, și câteodată respinge, după intervale de timp considerabile, actele normative emise de Guvern, în lipsa unor termene limită prevăzute în Constituția României pentru finalizarea procedurii parlamentare. Lipsa unor astfel de termene a fost sesizată și de doctrină^[1], subliniindu-se necesitatea introducerii acestora în textul constituțional cu ocazia unei revizuiri viitoare.

Comisia Europeană pentru Democrație în Drept (Comisia de la Veneția), prin Avizul nr. 950/2019, a reținut că, „în vreme ce Constituția prevede în mod clar că ar trebui să fie măsuri excepționale, legislația promovată prin ordonanțe de urgență a devenit o rutină în România. Normele fundamentale ale funcționării instituțiilor-cheie ale statului se schimbă prea repede și prea des, fără o pregătire și fără consultări, ceea ce ridică întrebări legitime cu privire la soliditatea rezultatului și a motivelor reale care stau la baza unora dintre aceste schimbări. Această practică slăbește controlul extern asupra Guvernului, contravine principiului separației puterilor și afectează securitatea juridică. Comisia de la Veneția a invitat autoritățile române să limiteze drastic utilizarea ordonanțelor de urgență”.

De altfel, prin limitarea excesivă a rolului Parlamentului se pune în discuție inclusiv încălcarea principiului separației puterilor, reglementat de art.1 alin.(4) din Constituția României, puterea executivă arogându-și un rol preeminent în activitatea de legiferare.

Articolul prezintă în mod succint cadrul constituțional național referitor la delegarea legislativă în România, dar mai ales aspecte tehnice relevante pentru noul rol asumat de Guvern și lipsa oricărei atitudini indubitabile a Parlamentului pentru limitarea situației atipice într-un stat democratic, caracterizat prin previzibilitatea și claritatea legislației. Sunt avute în vedere situații statistice aferente anilor 2010-2019 dar și, parțial, anului 2020, precum și exemple concrete ce vizează cu precădere domeniul penal și judiciar, respectiv organizarea și funcționarea unor structuri relevante pentru aceste domenii și alte exemple edificatoare pentru realizarea scopului urmărit.

II. Unele aspecte privind delegarea legislativă în România

Delegarea legislativă este reglementată de dispozițiile art. 115 din Constituția României, republicată^[2]. Din interpretarea textului constituțional rezultă că atribuția Parlamentului de a legifera poate fi exercitată de către un organ al puterii executive și anume de Guvern, atunci când intervine unul dintre în cele două posibile tipuri de situații menționate în text: (I) abilitarea Guvernului de către Parlament, printr-o lege specială, de a emite, într-o perioadă de timp limitată, ordonanțe în anumite domenii ce nu pot face obiectul legilor organice, respectiv, (II) abilitarea constituțională excepțională, permanentă, a Guvernului, ce poate fi materializată prin emiterea unei ordonanțe de urgență, ce nu presupune o abilitare expresă din partea Parlamentului de a legifera în anumite domenii, care pot să facă și obiectul legilor organice, atunci când sunt întrunite condițiile prevăzute de alin. (4) al art. 115 și nu intervine una dintre interdicțiile menționate de alin. (6) al aceluiași articol.

Semnalăm faptul că, dacă regimul ordonanțelor Guvernului emise în temeiul legii de abilitare este prevăzut atât în textul art. 115 cât și în textul alin. (3) al art. 108 din Constituție, care dispune că „[o]rdonanțele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele și în condițiile prevăzute de aceasta”, respectiv al alin. (4), referitor la procedurile de semnare, contrasemnare și publicare a acestor acte normative, în ceea ce privește regimul juridic al ordonanțelor de urgență, acesta este prevăzut doar de alin. (4) – (8) ale art.115. Codul administrativ^[3] preia și detaliază, în art. 37, tipurile de acte adoptate de Guvern, realizând distincția între ordonanțe și ordonanțe de urgență și precizând inclusiv faptul că „(î)n situații extraordinare se adoptă ordonanțe de urgență, în condițiile art. 115 alin. (4) – (6) din Constituție”.

Analizăm în cadrul studiului nostru doar forma delegării excepționale, pe care constituantul a prevăzut-o a fi realizată prin intermediul ordonanțelor de urgență, fără a mai fi nevoie de o abilitare prealabilă din partea Parlamentului, atunci când există situațiile extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată și sunt îndeplinite și celelalte condiții constituționale.

În doctrină au fost subliniate și explicate atât sintagma „caz excepțional” (prevăzută de textul anterior revizuirii), cât și sintagma „situație extraordinară” (prevăzută de textul în vigoare), prin invocarea jurisprudenței Curții Constituționale a României: „așa cum a statuat în mod constant în jurisprudența sa, pentru emiterea unei ordonanțe de urgență este necesară existența unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voința Guvernului, care pune în pericol un interes public (…) Curtea a reținut implicațiile deosebirii terminologice dintre noțiunea de „caz excepțional”, utilizat în concepția art. 114 alin. (4) din Constituție anterior revizuirii, și cea de „situație extraordinară”, arătând că, deși diferența dintre cei doi termeni, din punctul de vedere al gradului de abatere de la obișnuit sau comun căruia îi dau expresie este evidentă, același legiuitor a simțit nevoia să o pună la adăpost de orice interpretare de natură să minimalizeze o atare diferență, prin adăugarea sintagmei „a căror reglementare nu poate fi amânată”, consacrând astfel in terminis imperativul urgenței reglementării” (Decizia Curții Constituționale nr. 89/2013)”^[4].

Observăm astfel că, prin textul constituțional prevăzut la alin. (4) al art. 115, sunt limitate situațiile în care legiuitorul delegat poate adopta ordonanțe de urgență, instituindu-se, pe lângă interdicțiile prevăzute de alin. (6), și cerințele specifice în astfel de cazuri, cum ar fi cele incluse în textul alin. (5), referitoare la îndeplinirea cumulativă a celor două condiții pentru intrarea în vigoare a unui astfel de act normativ^[5], la necesitatea și termenul de convocare a Camerei sesizate din Parlament, dacă acesta nu se află în sesiune^[6] și la procedura de urgență ce trebuie parcursă pentru dezbaterea și adoptarea ordonanței de urgență^[7].

Cu toate acestea, datele statistice analizate conduc la concluzia că în România posibilitatea legiferării pe cale excepțională, de către Guvern, a devenit regulă și nu mai este de mult timp utilizată ca o excepție, existând și ani în care se pare că Guvernul s-a confruntat cu o situație extraordinară descrisă de textul constituțional o dată la două sau la trei zile, ceea ce, în mod evident, nu corespunde realității.

Dacă luăm ca exemplu doar intervalul de 30 de zile cuprins între 6 ianuarie și 4 februarie 2020, în contextul în care Parlamentul s-a aflat și în vacanță, dar a fost convocat și în sesiune extraordinară, iar Guvernul a fost demis prin moțiune de cenzură la data de 5 februarie 2020, observăm că Guvernul României a adoptat, fiind depuse la Parlament, publicate în Monitorul Oficial și au intrat în vigoare, 27 de ordonanțe de urgență (una în ședința din 6 ianuarie, trei în ședința din 16 ianuarie, trei în ședința din 28 ianuarie și 20 în ședința din 4 februarie). O particularitate a ședinței Guvernului din 4 februarie 2020 constă în faptul că dintre cele 25 de ordonanțe de urgență pentru care a fost anunțată în mod oficial adoptarea, doar pentru 20 au fost întrunite condițiile constituționale procedurale pentru intrarea în vigoare. Se poate concluziona astfel că în România, în intervalul respectiv, a existat aproape în fiecare zi aproximativ o situație extraordinară a cărei reglementare nu a putut fi amânată. În context semnalăm și faptul că una dintre ordonanțele de urgență adoptate în ședința din 4 februarie 2020 a fost depusă la Parlament și publicată cu trei săptămâni mai târziu, la data de 27 februarie 2020, aspect ce poate ridica multiple interpretări în ceea ce privește urgența reglementării, respectiv conformitatea cu textul constituțional^[8].

Dacă Guvernul are, din acest punct de vedere, o conduită neconformă textului Constituției, remediile constau în acțiunile constituționale ale Parlamentului, Avocatului Poporului și, respectiv, ale Curții Constituționale, aceste trei instituții fiind cele care pot și trebuie să contribuie la corectarea unei astfel de conduite, îndeplinindu-și astfel rolurile constituționale. Adăugăm acestora și instanțele judecătorești ce pot, în cadrul proceselor aflate pe rol, să sesizeze Curtea Constituțională pentru a se pronunța asupra excepțiilor ce vizează neconstituționalitatea textelor incluse în ordonanțe de urgență.

În situația în care toate ordonanțele de urgență trebuie adoptate, cu ori fără modificări sau completări, ori, după caz respinse, ca urmare a dezbaterii lor în Parlament, se pune inclusiv problema efectelor pe care acestea le produc, textul alin. (8) al art. 115 precizând că „[p]rin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanței”. Analizând însă legislația adoptată în perioada de referință nu am identificat situații în care prin legea de aprobare a ordonanței de urgență, cu modificări sau completări, să fie reglementate și efectele produse până la acel moment de norma anterioară. De altfel, în doctrină se evidențiază că „[a]ceastă chestiune ține eminamente de regulile aplicării legilor în timp și depinde de succesiunea de reglementări petrecută. Nu înțelegem cum s-ar putea interveni însă asupra efectelor deja create, de la caz, la caz, prin legea de aprobare sau de respingere”^[9]. De asemenea, constatăm că în foarte puține cazuri, prin legea de respingere a ordonanței de urgență, au fost incluse și norme cu privire la efectele produse în perioada de aplicabilitate a ordonanței de urgență, sau că Parlamentul a inclus, în legea de respingere, după aproape trei ani de la adoptarea unei ordonanțe de urgență, și după mai mult de doi ani de la declararea acesteia ca fiind neconstituțională, norme contrare deciziei Curții Constituționale^[10], stabilind că efectele produse de ordonanța de urgență care a avut aplicabilitate limitată în timp și pentru care, după expirarea perioadei de valabilitate, s-a constatat că nu a fost adoptată cu respectarea dispozițiilor constituționale, rămân valabile.

Curtea Constituțională a analizat, atunci când a fost sesizată, atât condițiile extrinseci, cât și pe cele intrinseci de constituționalitate ale ordonanțelor de urgență și a sancționat, respectiv a îndrumat, prin considerentele deciziilor sale, aplicarea dispozițiilor constituționale în materie^[11]. Două dintre exemplele din perioada de referință, pe care le-am analizat și cu alte ocazii^[12], vizează reglementări din domeniul funcției publice ce au fost adoptate prin ordonanțe de urgență care au produs efecte negative cu privire la statutul și la cariera unor înalți funcționari publici și pentru care a fost constatată neconstituționalitatea, dar legile de respingere ale acestora nu au reglementat efectele pe care ordonanțele de urgență le-au produs, o parte dintre funcționarii afectați introducând acțiuni la instanțele de contencios administrativ pentru repararea prejudiciilor create și repunerea în situația anterioară adoptării ordonanțelor de urgență, dar cei mai mulți dintre aceștia acceptând inclusiv schimbarea categoriei de funcții publice sau chiar eliberarea din funcțiile publice pe care le ocupau.

Întrucât, așa cum am menționat anterior, textul art. 115 alin. (5) din Constituție prevede doar termenul maxim de adoptare a ordonanței de urgență de către Camera competentă sesizată, nu și de către Camera decizională, în procedura parlamentară nu toate ordonanțele de urgență sunt dezbătute într-un termen rezonabil. Datele statistice sunt prevăzute în secțiunea a IV-a a studiului, însă este important să precizăm și faptul că am identificat o ordonanță de urgență adoptată în urmă cu aproximativ optsprezece ani, anterior revizuirii Constituției, pentru care nici în acest moment nu este finalizată procedura parlamentară de dezbatere și adoptare, proiectul de Lege privind aprobarea ordonanței de urgență aflându-se în procedura de mediere, nefinalizată, din anul 2004^[13].

Revenind la ordonanțele de urgență adoptate în anul 2019 cu privire la domeniul justiției, semnalăm faptul că pentru motivarea emiterii Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 7/2019 este invocată inclusiv „necesitatea adoptării unor reglementări prin care să fie eliminate o serie de elemente de incertitudine juridică generate de prevederi existente în legile supuse modificării și completării prin prezenta ordonanță de urgență”^[14]. Cu toate acestea, după un interval de doar două săptămâni, a fost publicată o altă ordonanță de urgență, prin care s-a revenit inclusiv la soluții anterioare adoptării OUG nr. 7/2019, ce induce concluzia că nu a fost asigurată certitudinea juridică și că măsurile adoptate nu au fost suficient de bine fundamentate, discutate și dezbătute cu cei cărora actul normativ li se adresa și pe care reglementarea adoptată i-a afectat. Acest nou act normativ include în preambul și următoarele motive pentru justificarea urgenței reglementării: „constatând că, în prezent, aceste nemulțumiri ale unor membri ai corpului magistraților afectează funcționarea optimă a instanțelor judecătorești și a parchetelor de pe lângă acestea și generează pericolul de dezbinare a societății, în contextul general de neînțelegere, observând că tensiunile existente pot fi înlăturate prin eliminarea imediată a prevederii care a suscitat reacțiile menționate, totodată, ținând cont de importanța procesului de informatizare a sistemului judiciar pentru realizarea unui act de justiție de calitate, proces care nu se poate realiza fără asigurarea resursei umane înalt calificate în domeniu, fapt care necesită luarea unor măsuri legislative în regim de urgență pentru salarizarea corespunzătoare a specialiștilor IT din acest sistem, în acest sens se propune revenirea la soluția legislativă anterioară intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 7/2019, în materia salarizării specialiștilor IT din sistemul judiciar, astfel cum aceasta era cuprinsă în Legea nr. 304/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, soluție care asigură totodată și un regim uniform de salarizare a acestora”^[15]. În opinia noastră, o astfel de situație ar fi fost evitată cu siguranță, iar domeniul reglementat s-ar fi bucurat de mai multă stabilitate dacă inițiatorii demersului legislativ ar fi evitat reglementarea prin intermediul ordonanței de urgență și/sau dacă ar fi existat studii de impact și dacă s-ar fi realizat o consultare reală, transparentă și efectivă a tuturor celor afectați de normele adoptate.

Semnalăm în context și faptul că, prin Hotărârea Curții Constituționale nr.2 din 27 iunie 2019 au fost confirmate rezultatele referendumului național din data de 26 mai 2019, poporul român exprimându-se, printre altele, în sensul că este de acord cu interzicerea adoptării de Guvern a ordonanțelor de urgență în domeniul organizării judiciare. Astfel, problematică vizată de referendum nu se circumscrie ipotezei analizate în prezenta cauză, respectiv angajarea răspunderii Guvernului. De asemenea, s-a reținut că efectele unui referendum consultativ sunt de natură politică, iar nu juridică (par.48), iar „rezultatul referendumului consultativ oferă doar o orientare politică în privința problemelor de interes național care au format obiectul consultării. Curtea Constituțională a mai precizat că „referendumul consultativ (…) indiferent de întrebările supuse poporului și tematica acestuia, rămâne o consultare cu efecte politice (par.52), iar „declanșarea referendumului consultativ, întrebările adresate poporului de către Președinte, valorificarea răspunsurilor primite de către autoritățile publice sunt subsumate unui efect politic care, la rândul său, produce consecințe în planul răspunderii politice a actorilor instituționali implicați, iar nu în planul răspunderii juridice a acestora” (par.73).

Cum referendumul cu privire la probleme de interes național, inițiat de Președintele României în temeiul art.90 din Constituție, este consultativ, prin Decizia nr.20 din 28 ianuarie 2020, Curtea Constituțională a decis că „nu poate controla constituționalitatea legii analizate în raport cu art.2 alin.(1) din Constituție prin prisma efectelor politice ale unui referendum consultativ din moment ce, în mod evident, analiza Curții este una în drept”.