Evaluarea impactului Strategiei Naționale Anticorupție 2012-2015 în România

24 mai 2016
Vizualizari: 1907

Despre

  • Puncte forte/slabe
  • Nivelul de realizare a obiectivelor
  • Procesul de implementare
  • Pași următori recomandați

Ministerul Justiției a publicat Rezumatul preliminar al constatărilor și recomandărilor în urma evaluării impactului Strategiei Naționale Anticorupție 2012-2015 în România, realizată de experții Valts Kalnins (Centrul pentru Politici Publice PROVIDUS, Letonia), Mari-Liis soot (Ministerul Justiției, Estonia) și Olga Savran (Anti-Corupție Division, OCDE), după cum urmează:

Principalele puncte forte

  • Intensitatea ridicată a activității de combatere a transformat represiunea penală din partea Direcției Naționale Anti-corupție și a controalelor administrative ale Agenției Naționale de Integritate în potențiale căi de reducere ale corupției la toate nivelurile.
  • Formarea, evaluarea riscurilor și celelalte măsuri preventive ale Direcției Generale Anticorupție reprezintă un exemplu de bună practică ce poate fi aplicat în oricare altă latură a sectorului public din România.
  • Implementarea mecanismelor precum platformele de cooperare cu părțile interesate și misiunile de evaluare tematice coordonate de Ministerul Justiției sunt instrumente inovatoare, care ar trebui să fie promovate ca bune practici la nivel internațional.

Principalele puncte slabe

  • Măsurile preventive nu au fost puse în aplicare într-un mod sistematic în sectorul public și numeroși șefi de agenții publice nu sunt motivați să introducă măsuri anticorupție.
  • Nivelul scăzut de voință politică în rândul majorității parlamentare și a aleșilor locali în scopul susținerii integrității.
  • Nu există dovezi concludente de îmbunătățire fundamentală în domeniul achizițiilor publice din România.

Despre evaluare

Scopul evaluării externe este de a sprijini Ministerul Justiției din România, de a analiza impactul Strategiei Naționale Anticorupție 2012-2015 (SNA), de a identifica cele mai bune practici, lacunele, dificultăți pe parcursul celor patru ani de implementare și de a furniza recomandări strategice pentru noua strategie. Evaluarea a fost efectuată de către experții Valts Kalnins (Centrul pentru Politici Publice PROVIDUS, Letonia), Mari-Liis soot (Ministerul Justiției, Estonia) și Olga Savran (Anti-Corupție Division, OCDE).

Metodologia analizei constă în patru etape:

  • cercetare documentară a rapoartelor, strategiilor, studiilor, evaluărilor existente și a altor informații relevante;
  • interviuri cu părțile interesate în timpul primei misiuni naționale în data de 13-15 aprilie 2016;
  • mini-sondaje în rândul experților anticorupție din România (au fost primite 53 chestionare completate);
  • validarea constatărilor inițiale cu părțile interesate pe parcursul celei de-a doua misiuni naționale în data de 19 mai în 2016.
  • Elaborarea și transmiterea raportului final.

Nivelul de realizare a obiectivelor SNA

Marea majoritate (90%) a experților anticorupție care au participat la sondaj consideră că SNA a avut un impact pozitiv asupra nivelului corupției în România, în timp ce mai mult de jumătate (53%) cred că SNA a avut prea multe obiective. Jumătate dintre participanți consideră că lupta împotriva corupției prin măsuri administrative și penale a avut cel mai mare efect pozitiv asupra nivelului de corupție, în timp ce prevenirea corupției în instituțiile publice și planurile sectoriale nu au îndeplinit scopurile propuse.

SNA a inclus obiective generale pentru România în scopul de a atinge media scorurilor UE pentru Corruption Perceptions Index (Indexul de Percepție asupra Corupției) și raportul Nations in Transit (Țări în Tranziție). Poziția țării s-a îmbunătățit în legătură cu ambii indicatori, dar încă rămâne mult sub țintă. Impactul SNA, așa cum se reflectă în perceperea corupției, a fost unul pozitiv, dar cu mai puțin decât se urmărea. Este nevoie de mai mult timp și de mai multe eforturi susținute pentru a consolida realizările constatate în continuare în această evaluare și pentru a se continua îmbunătățirea percepției generale asupra corupției. În afară de aceste obiective generale, indicatorii de performanță ai SNA și planul său de acțiune înregistrează în cea mai mare parte realizări formale, fără a se concentra pe rezultatele efective și impactul mai larg.

Atingerea obiectivelor generale și specifice: prevenirea corupției în instituțiile publice

Măsurile preventive nu au fost puse în aplicare într-un mod sistematic în sectorul public. Practica remarcabilă a Direcției Generale Anticorupție din cadrul Ministerului de Afaceri Interne coexistă cu lipsa de raționalizare a evaluării riscurilor și a practicilor de prevenire în numeroase instituții.

Transparența instituțională și disponibilitatea datelor publice au crescut, cu lipsuri în administrația publică locală. Cu toate acestea, prevederile legale care guvernează transparența trebuie să fie puse în aplicare mai eficient și uniform în întreg sectorul public (în special în administrația publică locală).

În ceea ce privește transparența finanțării partidelor, ne referim la evaluările GRECO, care constată că România a implementat opt recomandări în mod satisfăcător și cinci recomandări în mod parțial. GRECO și-a exprimat îngrijorarea în mod special în legătură cu faptul că sancțiunile aplicabile în conformitate cu Legea privind finanțarea activității partidelor politice și a campaniilor electorale (modificată în mai 2015) nu sunt suficient de eficiente, proporționale și cu efect de descurajare. Se pot obține uriașe câștiguri ilegale prin furnizarea și atragerea de fonduri ilicite pentru partide și campanii politice. Din exterior, sancțiunile dispuse nu par să ia în considerare necesitatea unor consecințe care să depășească potențialele câștiguri. Cu toate acestea, dat fiind că modificările sunt relativ recente, aceasta va necesita câțiva ani de practică de punere în aplicare pentru a se vedea impactul lor real în materia transparenței finanțării partidelor.

În afara acțiunilor represive, SNA a obținut un impact redus în ceea ce privește prevenirea încălcării normelor de integritate de către membrii Parlamentului. În ceea ce privește parlamentarii, SNA a implementat într-o manieră de jos în sus și a suferit impedimentul evident ce constă în faptul că executivul nu poate obliga membri ai Parlamentului să adopte decizii.

Nu există dovezi concludente, în sensul că măsurile puse în aplicare până în prezent au schimbat în mod fundamental practicile specifice în achizițiile publice din România. Având în vedere faptul că sistemul de monitorizare, potențial eficient, PREVENT, a fost conceput în 2013, eventuala cuprindere a acestuia în prevederile legale ar putea fi considerată ca un semn mult așteptat de susținere politică pentru reformele de integritate în domeniul achizițiilor publice. Rămân multe de făcut pentru a motiva companiile să introducă măsuri interne anti-mită și anticorupție. Anumite măsuri în scopul consolidării nivelului de conștientizare în rândul mediului de business au fost făcute, dar este nevoie de mai mult. În plus, aplicarea răspunderii persoanelor juridice pentru nesupraveghere ar fi fost insuficientă în ceea ce privește cazurile de corupție.

În ciuda existenței unor exemple cunoscute de bune practici, rămâne o chestiune deschisă în ce măsură administrația publică locală a abordat unii dintre factorii fundamentali mai profunzi care conduc la corupție și administrarea în pierdere, care au fost incluse în planul de acțiune al SNA (de exemplu, reducerea riscurilor de corupție prin simplificarea procedurilor administrative pentru eliberarea certificatelor și autorizațiilor). Acest lucru este important, deoarece procedurile administrative greoaie, pot, uneori, să creeze astfel de stimulente pentru corupție, astfel încât un întreg complex de măsuri anticorupție va avea doar un efect limitat. Constatări privind formalitatea elaborării codurilor de etică, inadecvarea persoanelor care sunt responsabile cu consilierea etică, absența unor mecanisme pentru gestionarea corespunzătoare a cadourilor etc. sugerează lipsa de motivație în numeroase unități ale administrației publice locale pentru alocarea de resurse în activități anti corupție.

Evaluarea integrității și transparenței sistemului judiciar (de asemenea, acoperite de SNA) ar necesita o evaluare separată. Prin urmare, ne limităm la a observa remarcile încurajatoare ale altor evaluări internaționale.

Atingerea obiectivelor generale și specifice: creșterea nivelului de educație anticorupție

Conferința națională „Prevenirea și combaterea spălării banilor”. Impactul noii legi asupra profesiilor liberale

Gradul de pregătire pentru angajații autorităților publice diferă foarte mult în diferite autorități și doar în câteva părți ale sectorului public impactul unei astfel de formări poate fi văzut. În ceea ce privește indicatori cum ar fi gradul de cunoaștere, auto-evaluarea pare nepotrivită pentru monitorizarea centrală, deoarece interesul legitim pentru anumite instituții, să denatureze concluziile, este prea mare.

În ciuda unui număr relevant de activități de sensibilizare, există aproape un consens între cei interesați cu privire la insuficiența educației și a activităților de sensibilizare a publicului larg. În parte, aceasta pare a fi un rezultat direct al resurselor limitate ale SNA. Pe de altă parte, anumite metode de sensibilizare, cum ar fi dezbaterile publice, emisiuni speciale, serii de articole, și utilizarea social media nu sunt în mod necesar foarte solicitante din punct de vedere al resurselor și se pot realiza chiar și în condițiile unor constrângeri bugetare mai severe.

Atingerea obiectivelor generale și specifice: combaterea corupției

Intensitatea activității în cazurile de corupție la nivel mediu și înalt a crescut puternic, în timp ce durata foarte mare a investigațiilor și a procedurilor judiciare în cazurile Direcției Naționale Anticorupție a scăzut într-o oarecare măsură. Represiunea penală în România are un efect potențial disuasiv la toate nivelurile (uneori chiar și cu efectul secundar îngrijorător care conduce la evitarea luării oricăror decizii de către funcționarii publici, din cauza fricii de represiune). Cu toate acestea, potrivit Direcției Naționale Anticorupție mai mult de jumătate dintre condamnări sunt cu suspendare. Adesea, hotărârile de confiscare ale bunurilor provenite din corupție nu rezultă în returnarea banilor către bugetul de stat.

Investigații complexe au vizat cazuri de îmbogățire ilicite, conflicte de interese și incompatibilități la toate nivelurile de funcționari publici. În ciuda anumitor rezistențe, chiar și membri ai Parlamentului au trebuit să-și părăsească funcțiile din cauza incompatibilităților. Cu toate acestea, efectele pe termen lung ale acestor activități nu sunt încă vizibile. Dovada dezirabilă a impactului final ar fi o reducere a numărului de cazuri în prezența unei capacități puternice de aplicare a legii, administrative și penale.

Datele sunt controversate în ceea ce privește impactul corupției asupra utilizării fondurilor UE în România. Informațiile disponibile nu permit concluzii concrete în cadrul acestei evaluări. Rapoartele de autoevaluare ale ministerelor furnizează foarte puține date în ceea ce privește nerespectarea legii de către demnitari, funcționari publici, personal contractual cu atribuții în domeniul protecției intereselor financiare ale UE.

Noi nu am găsit dovezi de practici administrative eficiente, la nivel general, de combatere a corupției și a unui comportament lipsit de etică în serviciul public, cu anumite excepții, de exemplu, în cadrul Ministerului Afacerilor Interne. Pe parcursul interviurilor, părțile interesate au împărtășit observații critice, de exemplu, numărul de funcționari publici care au fost cercetați disciplinar pentru incidentele de integritate este pretins mai mic decât numărul celor urmăriți penal, ceea ce, în aparență, indică o aplicare insuficientă a răspunderii disciplinare.

Controlul intern și auditul se consideră a avea în general un efect redus pentru prevenirea activităților corupte, nefiind utilizate de ajuns ca instrumente de management. În unele părți ale administrației publice, se pare că funcționarii publici nu se simt în stare să reziste presiunilor de la nivelul superior în ceea ce privește efectuarea de acțiuni ce nu sunt etice.

România a făcut pași legislativi importanți pentru a consolida recuperarea bunurilor provenite din infracțiuni, valoarea bunurilor sechestrate și a confiscărilor dispuse crescând în mod radical pe parcursul perioadei de implementare a SNA, însă gradul de punere în executare a ordinelor de confiscare rămâne în continuare neclar.

Procesul de implementare a SNA

Cei mai mulți oameni care au răspuns la sondaj (68%) consideră că strategia a fost suficient de coordonată și gestionată. Punerea în aplicare a SNA a beneficiat de faptul că a existat un organism coordonator clar desemnat (Ministerul Justiției) și mecanismul instituțional 6 (platforme de cooperare) pentru accesarea expertizei deținute de diferitele părți interesate, precum și pentru construirea încrederii și consolidarea eforturilor comune. Cu toate acestea, numărul de personal al Secretariatului Tehnic al Ministerului a fost insuficient pentru a asigura o monitorizare și analiză cuprinzătoare.

Experților anticorupție li s-a cerut, în acest studiu, să descrie în câteva cuvinte cea mai mare verigă slabă în punerea în aplicare a strategiei. Lipsa resurselor financiare a fost menționată cel mai des ca principalul dezavantaj, urmată de o implicare managerială slabă în punerea în aplicare a planurilor sectoriale și de formalism. Punerea în aplicare a SNA a depins de alocările sporadice de ajutor extern sau ale fondurilor UE, în timp ce cererile de fonduri depind în mare măsură de inițiativa instituțiilor însărcinate cu aplicarea SNA. Finanțarea multor activități a fost limitată la bugetul aprobat al instituțiilor și a creat impresia falsă că implementarea SNA nu implică costuri suplimentare pentru bugetele naționale. În realitate, acest lucru a lăsat finanțarea efectivă, în mare parte, depinzând de decizii ad-hoc ale instituțiilor responsabile sau ale altor factori de decizie relevanți. Finanțarea bugetară pentru punerea în aplicare a SNA s-a concentrat, într-un mod de la sine înțeles, pe agențiile dedicate anticorupției (resursele lor chiar au crescut pe parcursul perioadei de implementare). Cu toate acestea nevoile altor instituții în domeniul anticorupției au fost neglijate și acest lucru a confirmat prioritatea scăzută acordată luptei anti-corupție.

Mecanismul de auto-evaluare prin care instituțiile publice au fost invitate să-și prezinte autoevaluarea bi-anuală, a furnizat o cantitate mare de date în principal cantitative în ceea ce privește activitatea lor în cadrul SNA. Cu toate acestea, din cauza mai multor motive, fiabilitatea datelor este discutabilă, interpretarea este dificilă și publicitatea necesară nu a fost asigurată. Pe de altă parte, misiunile tematice din instituțiile publice, în cadrul cărora funcționari ai altor instituții și parteneri non-guvernamentali au evaluat punerea în aplicare a măsurilor anticorupție, a fost un instrument de pionierat, iar această experiență românească merită diseminată ca exemplu de bune practici la nivel internațional. În special, misiunea tematică a permis evaluatorilor să obțină astfel o perspectivă foarte detaliată asupra instituțiilor, ceea ce majoritatea mecanismelor naționale de monitorizare utilizate în diferite țări nu reușesc să atingă.

Un alt instrument de monitorizare a fost evaluarea eficienței reacției instituționale la incidentele de integritate (încălcările identificate, etc.). Instituțiile au fost invitate să prezinte măsurile pe care le-au adoptat pentru a aborda factorii care au facilitat incidentul. Unele dintre rapoartele privind reacțiile instituționale furnizează o privire de ansamblu valoroasă a măsurilor preventive luate, în timp ce altele conțin doar unele acțiuni sterile de represiune, de exemplu suspendarea sau concedierea. De asemenea, rapoartele au servit ca memento-uri importante pentru autoritățile publice pentru a arăta că incidentele de integritate sunt eșecuri ale căror riscuri de repetiție ar trebui să fie limitate prin acțiuni adecvate de gestionare.

Pași următori recomandați

Vă recomandăm selectarea câtorva priorități pentru următoarea SNA. Atunci când se aleg prioritățile, apare de obicei critica justificată cu privire la ce a fost lăsat pe dinafară. Cu toate 7 acestea, strategia nu este flexibilă, nici bugetul, astfel, fie se dorește să se facă aproape totul și în final să nu se realizeze aproape nimic, sau se poate opta pentru a face doar puțin și astfel să se realizeze mai mult. Avem în vedere faptul că achizițiile publice și alte tipuri de contracte ar trebui să contureze scheletul strategiei următoare. Mușchii săi vor fi transparența. Trebuie să se aibă grijă de corp printr-o combinație de stimulente si sancțiuni, atunci când este cazul și sunt necesare. Acest lucru înseamnă că, mai presus de toate și în toate procesele, transparența trebuie să fie aspirația cheie, în timp ce pe de altă parte, achizițiile publice ar putea constitui elementul cheie în toate sectoarele, fie că este vorba de sănătate, apărare, educație sau oricare alt domeniu. Mai degrabă decât să se pună accentul pe pedepse, ar trebui să fie motivată conformarea cu normele prin oferirea de stimulente care să ofere oportunități mai bune pentru acele agenții care au realizat în practică schimbări în cadrul organizațiilor și sectoarele lor.

Acesta ar fi un viraj esențial de la pedeapsă către încurajare și motivare, ceea ce va conduce în cele din urmă la internalizarea normelor.

Evaluarea impactului Strategiei Naționale Anticorupție 2012-2015 în România was last modified: mai 23rd, 2016 by Universul Juridic

PARTENERI INSTITUȚIONALI

Vă recomandăm:

Rămâi la curent cu noutățile juridice

Despre autor: