Efectele suspendării/anulării PUZ-urilor coordonatoare de sector asupra procedurii de autorizare a construcțiilor

29 mai 2023
Articol UJ Premium
1.850 views
 

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

🔑Vreau cont PREMIUM!


 

1. HCL de aprobare a unui PUZ – act administrativ cu caracter normativ

1.1. Argumente de natură legislativă

Documentațiile de amenajare a teritoriului și de urbanism, printre care menționăm și PUZ-ul, sunt: „planurile de amenajare a teritoriului, planurile de urbanism, Regulamentul general de urbanism și regulamentele locale de urbanism, avizate și aprobate conform prezentei legi”.

Spre deosebire de documentațiile de amenajare a teritoriului care cuprind propuneri cu caracter director, „documentațiile de urbanism cuprind reglementări operaționale”. Propunerile cu caracter director stabilesc strategiile și direcțiile principale de evoluție a unui teritoriu, fiind detaliate prin reglementări specifice în limitele unităților administrativ-teritoriale. Prevederile cu caracter director cuprinse în documentațiile de amenajare a teritoriului aprobate sunt obligatorii pentru toate autoritățile administrației publice, iar cele cu caracter de reglementare, adică documentațiile de urbanism, sunt obligatorii pentru toate persoanele fizice și juridice. Cu alte cuvinte, sunt opozabile tuturor, având caracter general și implicit prezentând trăsăturile unor acte administrative cu caracter normativ, așa cum rezultă din prevederile art. 39 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismului, cu modificările și completările ulterioare[1].

Documentațiile de urbanism sunt rezultatul unui proces de planificare urbană referitoare la un teritoriu determinat, prin care se analizează situația existentă și se stabilesc obiectivele, acțiunile, procesele și măsurile de amenajare și de dezvoltare durabilă a localităților. Ele „transpun la nivelul localităților urbane și rurale propunerile cuprinse în planurile de amenajare a teritoriului național, județean și local”. „Documentațiile de urbanism au caracter de reglementare specifică și stabilesc reguli ce se aplică direct asupra localităților și părților din acestea până la nivelul parcelelor cadastrale, constituind elemente de fundamentare obligatorii pentru eliberarea certificatelor de urbanism”. Observăm că, din nou, legiuitorul se referă la regulile conținute de documentațiile de urbanism, caracteristică a actelor cu caracter normativ. Mai mult decât atât, ele constituie elemente de fundamentare obligatorii pentru certificatele de urbanism, așa cum rezultă din art. 44 alin. (3) al Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismului.

Documentațiile de urbanism sunt: a) Planul urbanistic general și regulamentul local aferent acestuia; b) Planul urbanistic zonal și regulamentul local aferent acestuia și Planul urbanistic de detaliu, ele fiind stabilite în art. 45 din Legea nr. 350/2001.

Planul urbanistic zonal reprezintă „instrumentul de planificare urbană de reglementare specifică, prin care se coordonează dezvoltarea urbanistică integrată a unor zone din localitate, caracterizate printr-un grad ridicat de complexitate sau printr-o dinamică urbană accentuată. Planul urbanistic zonal asigură corelarea programelor de dezvoltare urbană integrată a zonei cu Planul urbanistic general”. „Planul urbanistic zonal cuprinde reglementări asupra zonei referitoare la: a) organizarea rețelei stradale; organizarea arhitectural-urbanistică în funcție de caracteristicile structurii urbane; modul de utilizare a terenurilor; dezvoltarea infrastructurii edilitare; statutul juridic și circulația terenurilor; protejarea monumentelor istorice și servituți în zonele de protecție ale acestora”, după cum prevede art. 47 alin. (1) și (2) din Legea nr. 350/2001.

Planul urbanistic zonal și Regulamentul local de urbanism aferent, odată aprobate prin hotărâri ale autorităților deliberative, devin acte de autoritate ale administrației publice locale, opozabile în justiție. Dispozițiile Legii nr. 350/2001 sus-menționate permit calificarea Planului urbanistic zonal ca fiind un act administrativ normativ, fără a exista însă o precizare expresă în acest sens.

Și posibilitatea modificării unui Plan urbanistic general printr-un Plan urbanistic zonal, PUG-ul fiind o documentație de urbanism aflată pe o poziție de superioritate ierarhică față de PUZ, constituie încă un argument dedus din analiza legislației, pentru calificarea PUZ-ului ca fiind un act administrativ normativ deoarece intervine asupra unui act administrativ normativ, cum este PUG-ul.

Este evident că o asemenea concluzie are la bază art. 4 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cu modificările și completările ulterioare[2], potrivit căruia: „Actele normative se elaborează în funcție de ierarhia lor, de categoria acestora și de autoritatea publică competentă să le adopte”.

Tot argumente de natură legislativă se regăsesc și în prevederile Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, republicată, cu modificările și completările ulterioare[3].

Din perspectiva unor norme cu caracter general, potrivit art. 1 alin. (2), legea are ca scop: „a) să sporească gradul de responsabilitate a administrației publice față de cetățean, ca beneficiar al deciziei administrative; b) să implice participarea activă a cetățenilor în procesul de luare a deciziilor administrative și în procesul de elaborare a actelor normative; c) să sporească gradul de transparență la nivelul întregii administrații publice”.

Art. 57 din Legea nr. 350/2001, ca lege specială în materie, consacră necesitatea participării publicului la activitățile de amenajare a teritoriului și de urbanism, ce constă în „implicarea acestuia în toate etapele procesului decizional referitor la activitățile de amenajare a teritoriului și de urbanism”. Or, în raport cu prevederile Legii nr. 52/2003, o asemenea implicare are în vedere doar actele normative și, implicit, actele administrative cu caracter normativ.

Art. 57 alin. (2) al Legii nr. 350/2001 mai precizează faptul că: „Participarea publicului asigură dreptul acestuia la informare, consultare și acces la justiție, referitor la activitățile de amenajare a teritoriului și de urbanism, potrivit legii, pe tot parcursul elaborării strategiilor și documentațiilor de urbanism și amenajare a teritoriului, conform metodologiei stabilite de Ministerul Dezvoltării Regionale și Locuinței [denumirea ministerului de resort în anul 2009, când O.G. nr. 27/2008 pentru modificarea și completarea Legii nr. 350/2001 a fost aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 242/2009 – n.n.] și în corelare cu procedurile specifice ce decurg din legislația de mediu”. În plus, art. 61 din Legea nr. 350/2001 stabilește că „Informarea și consultarea publicului se desfășoară diferențiat, în funcție de amploarea și de importanța documentației de amenajare a teritoriului sau de urbanism, potrivit metodologiei” stabilite de ministerul de resort[4].

Conferința națională „Prevenirea și combaterea spălării banilor”. Impactul noii legi asupra profesiilor liberale

Cum Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică consacră doar necesitatea aducerii la cunoștință publică a proiectelor de acte normative ale autorităților administrației publice centrale sau ale autoritățile administrației publice locale, pe cale de consecință nici dispozițiile Legii nr. 350/2001 și ale ordinului ministerial emis în vederea stabilirii metodologiei de informare și consultare a publicului cu privire la elaborarea sau revizuirea planurilor de urbanism (și a planurilor de amenajare a teritoriului) nu pot avea în vedere decât necesitatea aducerii la cunoștință publică, în vederea implicării active a publicului interesat, a unor proiecte de acte administrative cu caracter normativ.

După aprobarea PUZ-urilor prin hotărâri ale consiliilor locale sau ale consiliilor județene, în funcție de competența fiecărei categorii de autoritate deliberativă stabilită prin dispoziții ale Legii nr. 350/2001, acestea se publică pe site-ul autorităților locale pentru a putea fi cunoscute de toți cei care intră sub incidența lor.

De altfel, corelativ, art. 83 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative prevede că: „În vederea intrării lor în vigoare, actele normative adoptate de autoritățile administrației publice locale se aduc la cunoștință publică, în condițiile Legii nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare [în prezent, aceste dispoziții se regăsesc în Codul administrativ al României adoptat prin O.U.G. nr. 57/2019 care, prin art. 597 alin. (2) lit. e), a abrogat expres Legea nr. 215/2001 – n.n.] prin afișare în locuri autorizate și prin publicare într-un cotidian local de mare tiraj”.

1.2. Argumente de natură jurisprudențială

Prin decizia nr. 12/2021[5], Înalta Curte de Casație și Justiție a admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Iași și, în consecință, a stabilit că: „în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 311, art. 32 alin. (5) lit. a), art. 39, art. 44, art. 45, art. 47 alin. (1) și (2), art. 56 alin. (1), (4), (6) și (7) și art. 64 alin. (3) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificările și completările ulterioare, raportate la art. 68 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, hotărârea consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal reprezintă un act administrativ cu caracter normativ”.

Din considerentele deciziei reținem că „reglementarea constituie expresia normativității, implicând stabilirea de reguli cu caracter general ce se aplică, în principiu, unui număr nedeterminat de persoane destinatare, iar, când emană de la o autoritate a administrației publice, urmărește organizarea executării legii”.

Tot în sprijinul argumentării calificării hotărârii de aprobare a PUZ ca fiind un act administrativ cu caracter normativ, instanța supremă a reținut: „este evident că regulile de folosire a terenului impuse asupra unei localități, a unei zone din aceasta ori asupra unei parcele sunt generale și impersonale, iar sub incidența lor poate intra oricine la un moment dat. Chiar dacă documentațiile de urbanism reglementează teritorii clar delimitate, prin planuri topografice, ce cuprind proprietăți înregistrate în Cartea funciară cu titulari ai dreptului de proprietate determinați la un moment dat, regulile sunt generale și privesc un teritoriu, iar circulația juridică a terenurilor nu afectează aplicabilitatea acestora”.

Și faptul că art. 64 alin. (3) din Legea nr. 350/2001 consacră un termen de 5 ani de la data aprobării în care hotărârile de aprobare a documentațiilor de amenajare a teritoriului și de urbanism pot fi supuse controlului în instanța de contencios administrativ demonstrează că s-a urmărit stabilirea unei limite temporale de la regula imprescriptibilității acțiunilor împotriva actelor administrative cu caracter normativ, care deci pot fi atacate oricând prevăzută de art. 11 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare[6].

Este adevărat că această limită de 5 ani a fost introdusă abia prin Legea nr. 151/2019 pentru completarea Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, devenind aplicabilă după intrarea în vigoare a actului normativ modificator.

În plus, nu trebuie uitat că Legea nr. 151/2019 este o lege ordinară, asemenea Legii nr. 350/2001, pe care o completează, în timp ce Legea contenciosului administrativ este o lege organică. Ne aflăm în situația în care o lege ordinară modifică o lege organică, ceea ce nu este permis. Este însă o chestiune tangențială acestui demers științific, pe care nu ne propunem să o dezvoltăm în acest context.

În consecință, acțiunile împotriva hotărârilor de aprobare a PUZ-urilor trebuie privite ca acțiuni introduse împotriva unor acte administrative normative, în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

2. Efectele anulării definitive a unei hotărâri de aprobare a unui PUZ

În cazul unei hotărâri judecătorești de anulare definitivă de către instanța de contencios administrativ a unei hotărâri de aprobare a unui PUZ (cum este cazul hotărârilor Consiliului General al Municipiului București de aprobare a PUZ-urilor coordonatoare ale sectoarelor 3 și 6 din municipiul București[7]) se aplică art. 23 din Legea contenciosului administrativ.

Astfel, potrivit acestuia, „Hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor. Acestea se publică obligatoriu după motivare, la solicitarea instanțelor, în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale județelor ori al municipiului București, fiind scutite de plata taxelor de publicare”.

În contextul intrării în vigoare a actualului Cod de procedură civilă, Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările și completările ulterioare[8], la data de 15 februarie 2013, rămâne să ne referim doar la hotărârile judecătorești definitive (nu și irevocabile) prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ.

Prin urmare, odată anulat un act administrativ cu caracter normativ, chiar dacă hotărârea judecătorească definitivă nu a fost încă publicată (deci și în cazul anulării definitive a unei hotărâri de aprobare a unui PUZ), autoritatea competentă în materia respectivă nu mai poate adopta acte sau măsuri administrative individuale în aplicarea normelor anulate, interpretare ce decurge din aplicarea principiilor bunei-credințe și caracterului echitabil al procedurii administrative, ca elemente ale dreptului la o bună administrare[9].

În consecință, pentru situația concretă a unor PUZ-uri anulate definitiv, cum este cazul Hotărârilor CGMB de aprobare a PUZ-urilor coordonatoare ale sectoarelor 3 și 6 ale municipiului București, orice solicitare de eliberare a unui certificat de urbanism în scopul construirii, deci de declanșare a procedurii de autorizare a unei construcții, poate avea la bază fie un PUZ anterior, în cazul în care acesta există, fie PUG-ul municipiului București încă în vigoare, și anume cel aprobat prin HCGMB nr. 269/2000.

În schimb, în cazul solicitării unei autorizații de construire în baza unui certificat de urbanism emis în perioada de valabilitate a PUZ-ului ulterior anulat (cum este cazul hotărârilor de aprobare a PUZ-urilor coordonatoare ale sectoarelor 3 și 6), considerăm că aceasta ar trebui emisă, deoarece procedura de autorizare are un caracter unitar și, odată declanșată, ea trebuie finalizată.

Ne propunem ca, în continuare, să aducem argumente de natură legislativă cu privire la caracterul unitar al procedurii de autorizare a construcțiilor.

3. Caracterul unitar al procedurii de autorizare a construcțiilor

Analiza sistematică a dispozițiilor Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare[10], a dispozițiilor Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificările și completările ulterioare, dar și a normelor metodologice de aplicare a celor două legi aprobate prin ordine ministeriale duce la concluzia caracterului unitar al procedurii de autorizare a construcțiilor.

Potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 50/1991: „Autorizația de construire constituie actul final de autoritate al administrației publice locale pe baza căruia este permisă executarea lucrărilor de construcții corespunzător măsurilor prevăzute de lege referitoare la amplasarea, conceperea, realizarea, exploatarea și postutilizarea construcțiilor”.

Calificarea autorizației de construire ca reprezentând un act final conduce la interpretarea potrivit căreia există și un act inițial al procedurii de autorizare ce ar trebui să provină tot de la aceeași autoritate a administrației publice locale competentă să emită și autorizația de construire, act care nu poate fi decât certificatul de urbanism, așa cum rezultă din prevederea ulterioară a legii. Astfel, art. 2 alin. (21) din Legea nr. 50/1991 enumeră etapele procedurii de autorizare a construcțiilor care „începe odată cu depunerea cererii pentru emiterea certificatului de urbanism în scopul obținerii, ca act final, a autorizației de construire (…)”. Din această prevedere rezultă că momentul declanșării procedurii îl reprezintă depunerea cererii de către solicitantul certificatului de urbanism.

Prin urmare, procedura de autorizare începe și se încheie în fața aceleiași autorități a administrației publice locale sau județene. Din dispozițiile legale rezultă că autoritatea competentă să emită autorizația de construire este cea care emite și certificatul de urbanism, iar semnatarii celor două acte sunt aceiași. În consecință, toate avizele și acordurile necesare pentru emiterea autorizației de construire menționate în certificatul de urbanism se depun chiar la autoritatea care le-a solicitat prin certificatul de urbanism, adică la autoritatea emitentă a autorizației de construire.

Personalul de specialitate implicat în activitatea de autorizare a executării construcțiilor este același atât pentru certificatele de urbanism, cât și pentru autorizațiile de construire, așa cum reiese dintr-o altă prevedere a legii care confirmă caracterul unitar al procedurii, utilizând sintagma „certificatele de urbanism și autorizațiile de construire”. Astfel, potrivit art. 51 din Legea nr. 50/1991: „(1) În vederea asigurării nivelului de competență tehnică necesar pentru emiterea în condițiile legii a certificatelor de urbanism și autorizațiilor de construire, autoritățile administrației publice competente iau măsurile organizatorice necesare pentru constituirea în cadrul aparatului de specialitate al consiliului județean/al primarului/primarului general al municipiului București și pentru funcționarea potrivit prevederilor legale aplicabile a structurii de specialitate în domeniul amenajării teritoriului, urbanismului și executării lucrărilor de construcții, condusă de arhitectul-șef și având în componență personal cu pregătire adecvată în domeniile urbanismului, arhitecturii și construcțiilor. (2) În vederea gestionării procesului de emitere a certificatelor de urbanism și a autorizațiilor de construire/desființare, structurile de specialitate în domeniul amenajării teritoriului, urbanismului și executării lucrărilor de construcții asigură verificarea operativă privind respectarea structurii și documentațiilor depuse și restituite, după caz, a documentațiilor necorespunzătoare, în termen de maximum 5 zile lucrătoare de la înregistrarea cererii pentru emiterea autorizației de construire/desființare, respectiv 10 zile lucrătoare de la înregistrarea cererii pentru emiterea certificatului de urbanism”. Sunt termene prea scurte față de durata de timp reală în care se desfășoară aceste proceduri.

Potrivit art. 6 alin. (1) al Legii nr. 50/1991: „Certificatul de urbanism este actul de informare prin care autoritățile prevăzute la art. 4[11] și la art. 43 lit. a)[12]: a) fac cunoscute solicitantului informațiile privind regimul juridic, economic și tehnic al terenurilor și construcțiilor existente la data solicitării, în conformitate cu prevederile planurilor urbanistice și ale regulamentelor aferente acestora ori ale planurilor de amenajare a teritoriului, după caz, avizate și aprobate potrivit legii; b) stabilesc cerințele urbanistice care urmează să fie îndeplinite în funcție de specificul amplasamentului; c) stabilesc lista cuprinzând avizele/acordurile necesare în vederea autorizării executării lucrărilor de construire; c1) indică nominal operatorii de rețele tehnico-edilitare care vor emite respectivele avize/acorduri; avizele se vor solicita doar de la posesorii de rețele supraterane și subterane care afectează suprafața de teren și/sau construcțiile pentru care se solicită certificate de urbanism, cu consultarea bazei de date urbane constituite în condițiile legii; d) încunoștințează investitorul/solicitantul cu privire la obligația de a contacta autoritatea competentă pentru protecția mediului, în scopul obținerii punctului de vedere și, după caz, al actului administrativ al acesteia, necesare în vederea autorizării ()”.

La baza emiterii autorizației de construire, actul administrativ cu caracter individual ce conferă dreptul de a executa lucrările de construcții, se află certificatul de urbanism, avizele și acordurile stabilite prin certificatul de urbanism, aspect ce demonstrează legătura indisolubilă dintre cele două acte și intercondiționarea reciprocă în cazul în care certificatul de urbanism este solicitat în vederea construirii.

Astfel, potrivit art. 7 din Legea nr. 50/1991: „(1) Autorizația de construire se emite pentru executarea lucrărilor de bază și a celor aferente organizării executării lucrărilor, în cel mult 30 de zile de la data depunerii documentației pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții, care cuprinde, în copie următoarele documente: a) certificatul de urbanism; b) dovada, în copie conformă cu originalul, a titlului asupra imobilului, teren și/sau construcții și, după caz, extrasul de plan cadastral actualizat la zi și extrasul de carte funciară de informare actualizat la zi, în cazul în care legea nu dispune altfel; c) documentația tehnică – D.T.; (…) d) avizele și acordurile stabilite prin certificatul de urbanism, punctul de vedere al autorității competente pentru protecția mediului și, după caz, actul administrativ al acesteia (…)”.

Dispozițiile Legii nr. 50/1991 sunt dezvoltate în Ordinul MDRL nr. 839/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, cu modificările și completările ulterioare[13], care clarifică de-o manieră elocventă caracterul unitar al procedurii autorizării construcțiilor.

Astfel, potrivit art. 2 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, intitulat „Procedura de autorizare a executării lucrărilor de construcții”: „Ansamblul operațiunilor la nivelul autorităților abilitate prin lege precum și al solicitantului în raport cu acestea, care conduce la emiterea autorizației de construire/desființare, constituie procedura de autorizare a executării lucrărilor de construcții, denumită în continuare procedura de autorizare, și începe odată cu depunerea de către solicitant a cererii de emitere a certificatului de urbanism, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (21) din Lege”.

Potrivit art. 32 alin. (1) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, având ca titlu marginal „Cerințe urbanistice”: „Certificatul de urbanism se întocmește în conformitate cu prevederile documentațiilor de urbanism (PUG, PUZ, PUD), iar pentru investițiile care depășesc limita unei unități administrativ-teritoriale se poate întocmi și pe baza planurilor de amenajare a teritoriului (PATN, PATZ, PATJ), aprobate potrivit legii și, în lipsă, în conformitate cu regulile-cadru stabilite prin Regulamentul General de Urbanism (RGU)”.

La rândul ei, Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul păstrează în linii mari aceeași semnificație din art. 6 al Legii nr. 50/1991 pentru certificatul de urbanism, care reprezintă, potrivit art. 29 alin. (1), „actul de informare cu caracter obligatoriu prin care autoritatea administrației publice județene sau locale face cunoscute regimul juridic, economic și tehnic al imobilelor și condițiile necesare în vederea realizării unor investiții, tranzacții imobiliare ori a altor operațiuni imobiliare, potrivit legii”. Și în conținutul Legii nr. 350/2001 se regăsesc dispoziții cu privire la solicitantul certificatului de urbanism, la faptul că acesta nu conferă „dreptul de executare a lucrărilor de construire, amenajare sau plantare”, precum și cu privire la obligativitatea menționării exprese a scopului eliberării acestuia.

4. Efectele declanșării procedurii de autorizare în raport cu documentația de urbanism

Potrivit art. 25 alin. (1) al Legii nr. 350/2001: „Consiliul local coordonează și răspunde de întreaga activitate de urbanism desfășurată pe teritoriul unității administrativ-teritoriale și asigură respectarea prevederilor cuprinse în documentațiile de amenajare a teritoriului și de urbanism aprobate, pentru realizarea programului de dezvoltare urbanistică a localităților componente ale comunei sau orașului”.

Prin urmare, autoritatea deliberativă de la nivelul localității se ocupă de activitatea de urbanism de pe teritoriul întregii localități și asigură respectarea conținutului documentațiilor de amenajare a teritoriului și de urbanism care au caracterul unor norme de reglementare.

Art. 311 din Legea nr. 350/2001 stabilește că: „Dreptul de construire se acordă potrivit prevederilor legale, cu respectarea documentațiilor de urbanism și regulamentelor locale de urbanism aferente ()”.

În acord cu art. 56 alin. (5) din Legea nr. 350/2001: „Valabilitatea prevederilor documentațiilor de amenajare a teritoriului și de urbanism se extinde de drept pentru acele investiții care au început în timpul perioadei de valabilitate, până la finalizarea acestora, în următoarele situații: a) dacă în timpul perioadei de valabilitate a fost începută, în condițiile legii, procedura de autorizare a executării lucrărilor de construire/desființare; b) dacă a fost demarată punerea în aplicare a reglementărilor privind circulația juridică a terenurilor, stabilirea și delimitarea teritoriului intravilan sau delimitarea zonelor afectate de servituți publice; c) dacă au fost inițiate obiective de investiții de modernizare și/sau dezvoltare a infrastructurii tehnico-edilitare (…)”.

Art. 28 alin. (2) din Ordinul MDRAP nr. 233/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul și de elaborare și actualizare a documentațiilor de urbanism[14] reia dispozițiile: „Conform art. 56 alin. (5) din Lege, valabilitatea prevederilor documentațiilor de amenajare a teritoriului și de urbanism se extinde de drept pentru acele investiții care au început în timpul perioadei de valabilitate, respectiv a fost demarat procesul de autorizare și/sau executare a lucrărilor de construcții, până la finalizarea acestora”.

Prin urmare, simpla cerere de eliberare a unui certificat de urbanism în scopul construirii atrage necesitatea eliberării autorizației de construire, după obținerea avizelor și acordurilor solicitate de administrația locală competentă în baza unei documentații de urbanism, implicit a unui PUZ valabil la momentul înregistrării acesteia, indiferent de soarta ulterioară a PUZ-ului, sub aspectul efectelor sale juridice.

Cu alte cuvinte, în raport atât cu legislația specifică autorizării executării construcțiilor, cât și cu legislația specifică amenajării teritoriului și urbanismului aflate în strânsă interdependență, este evident caracterul unitar al procedurii de autorizare a construcțiilor care, odată declanșată prin depunerea cererii pentru emiterea certificatului de urbanism în scopul obținerii, ca act final a autorizației de construire, așa cum prevede expres art. 2 alin. (21) din Legea nr. 50/1991, trebuie finalizată în măsura în care toate cerințele stabilite prin certificatul de urbanism sunt îndeplinite.

Dintr-o asemenea perspectivă, chiar dacă hotărârea de aprobare a PUZ-ului aflată în vigoare la data declanșării procedurii de autorizare a construcțiilor ar fi anulată definitiv de către o instanță de contencios administrativ, valabilitatea acestuia se extinde de drept inclusiv pentru continuarea „procesului de autorizare și/sau executare a lucrărilor de construcții”, demarat prin solicitarea certificatului de urbanism.

Per a contrario, declanșarea procedurii unitare de autorizare a unei construcții prin solicitarea unui certificat de urbanism ulterior anulării definitive a hotărârii de aprobare a PUZ-ului (cum este cazul hotărârilor Consiliului General al Municipiului București de aprobare a PUZ-urilor coordonatoare ale sectoarelor 3 și 6 din municipiul București) se va fundamenta fie pe un PUZ anterior celui anulat, în cazul în care există, iar în absența acestuia, pe PUG-ul unității administrativ-teritoriale, aflat în vigoare.

5. Consecințele suspendării unei hotărâri de aprobare a unui PUZ

În cazul suspendării judiciare a executării unei hotărâri de aprobare a unui PUZ în temeiul art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (în fond sau chiar definitivă), se pune problema dacă sentința/decizia de suspendare își produce efecte erga omnes, are caracter obligatoriu ținând cont de faptul că aceste acte administrative au caracter normativ sau, dimpotrivă, efectele acesteia se produc doar inter partes.

Textul legal la care ne raportăm pentru a susține o teză sau alta, deja menționat anterior, art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, se referă exclusiv la hotărârea judecătorească de anulare definitivă a unui act administrativ cu caracter normativ, în tot sau în parte, care urmează să-și producă efecte erga omnes, având caracter obligatoriu. Legea consacră obligativitatea publicării hotărârii de anulare în Monitorul Oficial al României dacă este un act administrativ ce provine de la o autoritate a administrației publice centrale sau în monitorul oficial al județului ori al municipiului București, dacă este un act administrativ ce provine de la o autoritate a administrației publice locale.

Spre deosebire de vechea lege a contenciosului administrativ, Legea nr. 29/1990, care nu făcea în niciun text al ei vreo distincție între actul administrativ normativ și actul administrativ individual, utilizând exclusiv sintagma „act administrativ”, actuala reglementare în materie, Legea nr. 554/2004, se referă uneori la actul administrativ cu caracter normativ, distingându-l de actul administrativ cu caracter individual. Spre exemplu, termenul de introducere a acțiunii împotriva actului administrativ individual este de 6 luni, instanța putând să admită depășirea acestuia, în interiorul unui termen-limită de un an, pentru motive temeinice, în timp ce acțiunea împotriva actului administrativ cu caracter normativ este imprescriptibilă.

O problemă controversată, determinată de introducerea în Legea nr. 554/2004 a posibilității solicitării în regim de urgență a suspendării executării unui act administrativ odată cu declanșarea procedurii prealabile, în condițiile art. 14, o reprezintă răspunsul la întrebarea dacă prevederea art. 23 referitoare la anularea definitivă ar putea fi aplicată și în cazul unei hotărâri de suspendare a executării unui act administrativ cu caracter normativ.

Această chestiune a făcut obiectul deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 18/2017 ca urmare a unui recurs în interesul legii[15] care susținea teza privitoare la necesitatea admiterii producerii de efecte erga omnes în cazul unei hotărâri de suspendare a unui act administrativ normativ. În cuprinsul deciziei sunt menționate pozițiile exprimate de Facultatea de Drept a Universității Babeș-Bolyai din Cluj și a Facultății de Drept a Universității din București în această privință.

Prin decizia nr. 18/2017, Înalta Curte de Casație și Justiție a respins ca inadmisibil recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție referitor la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 14 și 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 435 C. pr. civ. referitoare la ipoteza admiterii cererii de suspendare a executării unui act administrativ cu caracter normativ și a efectelor acestei soluții față de părțile litigiului, precum și față de terți.

Instanța supremă nu s-a putut pronunța asupra acestui aspect deoarece în cauză „nu s-a făcut dovada existenței unei jurisprudențe divergente cu privire la problema de drept invocată, problemă care, de altfel, nu este nici actuală, în raport cu perioada pronunțării deciziilor menționate în sesizare, iar pretinsa practica neunitară, menționată, vizează doar decizii pronunțate de instanța supremă”, recursul în interesul legii fiind respins ca inadmisibil, așa cum am arătat.

Considerăm corectă poziția instanței supreme în raport cu această chestiune, completul de judecată nefiind interesat de modul în care își produce efectele o hotărâre, pentru părțile în litigiu sau pentru toată lumea, în cazul unui act administrativ normativ pe care-l anulează definitiv, în tot sau în parte. Prin urmare, problema nu este a judecătorilor, ci a justițiabililor.

În consecință, răspunsul se poate afla doar în legislație, și acesta nu există în actul normativ în vigoare. Atunci când legiuitorul organic a dorit să consacre caracterul erga omnes al hotărârii judecătorești definitive de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ, a prevăzut expres un asemenea text, stabilind și obligativitatea publicării hotărârii de anulare ca o excepție de la principiul relativității efectelor hotărârii judecătorești consacrat de art. 435 alin. (1) C. pr. civ. În plus, nu trebuie uitat că suspendarea, măsură provizorie și excepțională, este decisă pe o perioadă limitată de timp, până la soluționarea definitivă a cererii de anulare a actului administrativ în cauză.

Abia la finalul litigiului, doar ca urmare a unei hotărâri de anulare a actului administrativ cu caracter normativ suspendat, devine aplicabil art. 23 al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, efectele juridice ale acestuia încetând pentru totdeauna, pentru viitor.

Până atunci, efectele hotărârii de suspendare a actului administrativ cu caracter normativ se produc doar față de reclamant, care a reușit să probeze în fața instanței de contencios administrativ îndeplinirea celor două condiții cumulative impuse de art. 14 al Legii nr. 554/2004, și anume: riscul producerii unei pagube iminente și existența unor cazuri bine justificate, astfel cum acestea sunt definite în art. 2 al Legii nr. 554/2004.

Este de presupus că orice altă persoană afectată în aceeași măsură ar introduce acțiune în suspendarea executării actului, deși este fără îndoială că demonstrarea unei vătămări iminente printr-un act administrativ cu caracter normativ este dificil de argumentat.

Art. 23 din Legea nr. 554/2004 este clar în interpretare, rațiunea aducerii la cunoștință publică prin publicare a hotărârii de anulare definitivă fiind evidentă. Până nu ne aflăm într-o astfel de situație, pe care jurisprudența nu este îndrituită să o rezolve, iar doctrina este firesc să fie divizată, actul administrativ cu caracter normativ își suspendă efectele pentru părțile în litigiu.

În consecință, spre exemplu, suspendarea executării unei hotărâri de aprobare a unui PUZ (ca, de exemplu, o hotărâre a CGMB privind aprobarea PUZ-ului sectorului 5 al municipiului București) nu ar trebui să producă efecte erga omnes, PUZ-ul în discuție continuând să producă efecte juridice și, implicit, să se afle la baza emiterii unor certificate de urbanism ca urmare a declanșării procedurii de autorizare, în vederea construirii.

* Prezentul articol a fost prezentat sub forma unei intervenții sintetice cu ocazia primei ediții a Conferinței naționale de Dreptul Urbanismului și Amenajarea Teritoriului, intitulată Perspective interdisciplinare privind planificarea urbană și teritorială, la care am avut calitatea de moderator alături de dl conf. univ. dr. Bogdan Suditu. Conferința a fost organizată de Editura Universul Juridic și Universitatea din București, alături de Registrul Urbaniștilor din România, Universitatea de Arhitectură și Urbanism „Ion Mincu” și Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, în Sala Constantin Stoicescu a Palatului Facultății de drept, în data de 6 mai 2022.


[1] Publicată în M. Of. nr. 373 din 10 iulie 2001.

[2] Publicată în M. Of. nr. 260 din 21 aprilie 2010.

[3] Republicată în M. Of. nr. 749 din 3 decembrie 2013.

[4] În baza art. 57 și a art. 61 din Legea nr. 350/2001 a fost emis Ordinul MDRT nr. 2701/2010 pentru aprobarea Metodologiei de informare și consultare a publicului cu privire la elaborarea sau revizuirea planurilor de amenajare a teritoriului și de urbanism, publicat în M. Of. nr. 47 din 19 ianuarie 2010.

[5] Publicată în M. Of. nr. 933 din 30 septembrie 2021.

[6] Publicată în M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004.

[7] HCGMB nr. 49/2019 privind aprobarea PUZ Coordonator Sector 3 București și HCGMB nr. 68/2020 privind aprobarea PUZ Coordonator Sector 6 București, modificată prin HCGMB nr. 336/2020.

[8] Republicată în M. Of. nr. 247 din 10 aprilie 2015.

[9] G. Bogasiu, Legea contenciosului administrativ. Comentată și adnotată, ed. a V-a, revăzută și adăugită, Ed. Universul Juridic, București, 2022, p. 421.

[10] Republicată în M. Of. nr. 933 din 13 octombrie 2004.

[11] Autoritățile la care se referă art. 4 din Legea nr. 50/1991 sunt: „președinții consiliilor județene, primarul general al municipiului București, primarii municipiilor, sectoarelor municipiului București, ai orașelor și comunelor”.

[12] Autoritățile la care se referă art. 43 lit. a) din Legea nr. 50/1991 sunt: „instituțiile din sistemul de apărare, ordine publică și securitate națională”.

[13] Publicat în M. Of. nr. 797 din 23 noiembrie 2009.

[14] Publicat în M. Of. nr. 199 din 17 martie 2016.

[15] Publicată în M. Of. nr. 970 din 7 decembrie 2017.

Efectele suspendării/anulării PUZ-urilor coordonatoare de sector asupra procedurii de autorizare a construcțiilor was last modified: mai 26th, 2023 by Dana Tofan

PARTENERI INSTITUȚIONALI

Vă recomandăm:

Rămâi la curent cu noutățile juridice

Despre autor:

Dana Tofan

Dana Tofan

Este prof. univ. dr., director, Școala doctorală, Facultatea de Drept, Universitatea din București; C.S. gr. I, Institutul de Cercetări Juridice „Acad. Andrei Rădulescu” al Academiei Române.
A mai scris: