Discurs susținut de prof. univ. dr., av. Gheorghe BUTA, Societatea de avocați „Popescu & Asociații”, în cadrul Dezbaterii „Dreptul românesc și educația juridică în context actual”, prilejuită de lansarea volumului IV al Enciclopediei Juridice Române

Doamnelor și domnilor, 

În primul rand, vreau să-i mulțumesc moderatorului, domnul prof. Adrian Severin, pentru că, prin referirile domniei sale la starea legislației, mi-a deschis calea spre ceea ce am de spus! 

 Dintre conceptele care formează titlul acestui ciclu de dezbateri (educație, lege, drept, dreptate), au fost abordate educația, dreptul și dreptatea în sensul de cercetare științifică a acestora, așa că mie mi s-a repartizat legea, respectiv legislația. Fiind vorba de o dezbatere și nu de o conferință (și, dincolo de faptul că moderatorul își pregătea foarfeca pe sub masă pentru a-mi reduce intervenția), o să fiu destul de concentrat și rezumativ, încercând să ofer câteva probleme și teme de dezbatere reale și chiar grave. Voi aborda – succint – chestiunile legate de legislație, atât sub aspect cantitativ, cât și sub aspect calitativ.  

Sub aspect cantitativ, m-am gândit să ofer doar câteva cifre, dar care sunt extrem de relevante și mulțumesc doamnei, colegei noastre, Mariana Moț, Președinta Secției de Drept Public de la Consiliul Legislativ, pentru sprijin, pentru că am vrut să am cifre exacte și oficiale, pe care le-am obținut de la Consiliu, pentru a avea o imagine mai clară și, din păcate – termenul poate părea exagerat, deși nu este – înfricoșătoare, asupra fenomenului legislativ românesc. 

Încep prin a vă spune aceste cifre, respectiv: în cursul anului 2024, totalitatea actelor publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, se ridică la cifra de 10.492 de asemenea acte. Dintre acestea, sunt acte normative și individuale adoptate în 2024 – respectiv legi, decrete ale președintelui, ordonanțe, ordonanțe de urgență, hotărâri ale Guvernului și alte acte – în număr de 3.882. Numai actele normative de bază sunt în număr de 524, iar comparativ, în anul 2023 au fost 3.681, iar în 2022, 4.019. Deci, în perioada 2022–2024, în cei trei ani, au fost adoptate 11.582 de asemenea acte!  Și o ultimă cifră, la acest moment: pentru perioada 1864 – până la 31 decembrie 2024, erau în vigoare sau neabrogate expres, deci în fondul activ al legislației României, 18.197 de acte normative adoptate de Parlament și de Guvern!  Și nu ne referim aici și la actele normative adoptate de autoritățile administrației centrale sau de specialitate sau de autorități administrative autonome, publicate în Monitorul Oficial, ci strict la actele normative adoptate de Parlament și de Guvern. Mai mult, pentru o reprezentare mai clară a volumului uriaș de dispoziții legale în vigoare, trebuie să avem în vedere că, între aceste acte normative se găsesc multe care au sute sau chiar mii de articole (Codul civil, Codul de procedură civilă, Codul penal și Codul de procedură penală, Codul administrativ, Codul fiscal, multiple legi organice ș.a.). 

Cred că aceste cifre justifică pe deplin afirmația că asistăm la o “ inflație legislativă” sau la o „maree legislativă” , fenomen care, însă, nu este specific doar ultimilor ani, dar care se accentuează pe măsură ce trece timpul. 

Și în acest context se pune, în mod justificat, problema în ce măsură mai este întemeiată acea ficțiune juridică recunoscută de toată lumea, respectiv nemo censetur ignorare legem, care fundamentează ideea că tot cetățeanul cunoaște și este obligat să cunoască și să respecte întreaga legislație activă a țării. Pentru că, și aici o să îl citez pe profesorul Deleanu în lucrarea „Ficțiunile juridice”, care spunea că „mareea legislativă inundă înțelegerea chiar și a celor mai pricepuți; multiplicarea legilor asfixiază legile, așa încât trebuie să acceptăm că un cizmar are toate calitățile unui doctor în drept, fie să acceptăm că, de fapt, cunoașterea legilor este rezervată unui număr mic de oameni privilegiați. Într-adevăr, multiplicarea geometrică a textelor legale, incomprehensiunea multora dintre acestea, insuficiența și inaccesibilitatea mijloacelor de comunicare, incoerența și instabilitatea reglementărilor, imposibilitatea cunoașterii efective – și alte asemenea împrejurări – le-a justificat unor autori calificarea prezumției de cunoaștere a legii ca fiind o „magnifică ficțiune”.  

De fapt, ce înseamnă această inflație legislativă și cui se datorează? Credem că este expresia unui voluntarism de reglementare la nivel politic, parlamentar și guvernamental, dar un voluntarism haotic, abuziv, intempestiv, pornind de la principiul afirmat, mai tare sau în șoaptă, ori doar în gând, dar prezent permanent: „Sunt legiuitor, deci pot să fac, pot să reglementez, pot să fac orice și oricum din punct de vedere legislativ”, ignorând, nu cu eleganță, ci haiducește, aproape grobian, principiile fundamentale de drept și  tehnica legislativă. Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă este încălcată frecvent și grosier sau, în cel mai bun caz, ignorată, întrucât ar pune frână voluntarismului nestăvilit al politicienilor legislatori. 

Sunt ignorate principiile fundamentale de legiferare, ierarhia actelor normative, evaluarea impactului actului. Totul pornind de la acest voluntarism, concretizat într-o legiferare discreționară. Un parlamentar cu suficientă experiență și un foarte bun jurist, îmi spunea că, în urma experienței acumulate, văzând un proiect de lege, își poate da imediat seama cine – nu inițiatorul oficial – stă în spatele proiectului, ce grup, ce interese de grup sau chiar individuale, respectiv cine este fericitul beneficiar sau victima acelui  act. 

Este reală această observație, iar această dinamică legislativă nu denotă, din păcate, o dorință de adaptare a societății la realități, ci din contră, o incoerență care introduce o instabilitate în societate și o neîncredere a societății extrem de pernicioasă. Citându-i pe autorii prefeței acestui volum lansat astăzi, o să spun că “ inflația legislativă generează zi de zi, ceas de ceas și în proporție de masă, distopie. Așa ne îndreptăm către un sistem național de drept distopic, care riscă să se transforme într-o ordine politică distopică”. 

Iar consecințele unei asemenea inflații legislative sunt: necunoașterea legii – până și de către profesioniști, ca să nu mai vorbim de ceilalți cetățeni, fără studii și preocupări juridice – și să nu uităm că multe dintre actele normative au dispoziții care incriminează, ca infracțiuni sau contravenții, o serie de fapte, iar cei care își desfășoară activitatea economică, socială, educativă în societate sunt totdeauna predispuși să ignore sau încalce o astfel de normă, cu toate consecințele care decurg de aici, fără să aibă posibilitatea reală să o cunoască și să o înțeleagă. Situațiile nu sunt rare când judecătorii nu pot să țină pasul cu schimbarea legislației, când uneori apar dispoziții importante care modifică acte normative – în special în domeniul administrativ – de la rămânerea în pronunțare și până la pronunțarea hotărârii. Și vorbim, desigur, de profesioniști, de juriști  totuși cu o pregătire deosebită. 

Mă opresc aici din analiza fenomenului legislativ sub aspectul cantitativ și fac– tocmai pentru a da posibilitatea unor dezbateri – doar câteva referiri la calitatea actelor normative. Bineînțeles că, în urma unei asemenea inflații legislative, calitatea are foarte mult de suferit și constatăm o degradare constantă, rapidă și continuă a calității actelor normative și a modalității de legiferare. Cum spuneam, sunt ignorate principiile fundamentale ale dreptului, constantele dreptului și cele mai elementare reguli de tehnică legislativă. 

Se importă în mod forțat concepte juridice și chiar reglementări mai ample din alte sisteme juridice, creându-se în mod firesc o incoerență juridică gravă. Atunci când se realizează un proiect de act normativ nu se fac sau, dacă totuși se fac, sunt formale, superficiale, studiile de impact cu privire la respectivele acte normative care sunt propuse. Expunerile de motive, care ar facilita o mai bună înțelegere și o evaluare critică a actului normativ, de multe ori sunt superficiale, uneori chiar ascunzând – aș îndrăzni să spun, uneori chiar deliberat – adevăratul scop al actului, efectele reale și ceea ce s-a urmărit prin adoptarea lui. 

Nu în ultimul rând, și o spun cu mare tristețe, este ignorat rolul Consiliului Legislativ în procesul de legiferare. Ar fi extrem de util un control în sensul de a aviza, de a-și exprima punctul de vedere, strict din punctul de vedere al tehnicii legislative, și ulterior adoptării actului, înainte de promulgare, pentru că și așa apar o mulțime de deficiențe în procesul de adoptare. Iar consecința este evidentă: scăderea drastică a încrederii populației, a cetățenilor și a practicienilor dreptului în procesul legislativ și în calitatea actelor normative. 

Sigur că aș avea o mulțime de exemple, unele atât de flagrante, încât pot îngrijora și chiar  speria. De pildă, în unele acte normative se face trimitere, în mod greșit, la anumite texte din alte legi, care nu incriminează nicio faptă, deși trimiterea la ele este făcută cu intenția de a incrimina anumite fapte ca infracțiuni, în timp ce textele de incriminare sunt cu totul altele. În cuprinsul aceleiași legi, numărând doar câteva articole, aceeași cale de atac este intitulată, în articole diferite, recurs și, respectiv, apel. Ca profesioniști ai dreptului vă dați seama ce diferență este între regimul juridic al fiecăruia și ce confuzii și probleme grave pot să creeze asemenea greșeli impardonabile nici măcar pentru un student, darămite pentru legiuitor. Mai mult, nu de putine ori se propun intervenții legislative asupra unor acte normative deja abrogate(!), se modifică acte normative fără a se ține cont de nivelul acestora și fără respectarea ierarhiei actelor normative, se aduc modificări ample și consistente, deși prin conținutul intervenției legislative se afectează concepția generală sau caracterul unitar al actului normativ de bază, se folosește frecvent un limbaj prea descriptiv, fără rigoarea, concizia și acuratețea specifică actelor normative, iar terminologia nu este unitară, și multe, multe altele. 

Aș menționa aici, ca o dovadă suplimentară și de necontestat privind neajunsurile activității de legiferare, numărul uriaș de texte declarate neconstituționale de către Curtea Constituțională, înainte și după promulgare. Unele – și foarte multe dintre ele – nici măcar nu au fost remediate după decizia Curții Constituționale. 

 Am spus că ridic doar câteva probleme privind starea legislației în Romania pentru a da ocazia unor dezbateri și, pentru acest motiv, dar și din cauza timpului limitat, mă opresc aici deși, dată fiind gravitatea și importanța situației, nu doar pentru juriști, ci pentru întreaga societate românească, cred că ea ar trebui să facă obiectul unor multiple, responsabile, oneste și serioase dezbateri, cu consecința luării unor măsuri imediate și eficiente. 

Pentru că suntem și la evenimentul de lansare a volumului IV al Enciclopediei Juridice Române, aș dori să adaug doar câteva cuvinte, la ceea ce s-a spus până acum, despre lucruri pe care le cunosc personal, respectiv faptul că inițiativa acestui proiect a aparținut domnului profesor Iosif Urs, rectorul Universității “ Titu Maiorescu” din București și domnului profesor Gheorghe Moroianu, în momentul când acesta era director al Institutului de Cercetări Juridice. S-a lucrat în acea perioadă intens. A fost apoi o perioadă în care, din diverse motive, proiectul a stagnat. A fost reluat în 2016, când Institutul era condus de către domnul profesor Mircea Duțu. 

Am avut un moment de mare speranță în 2017, când, într-o întrevedere la Guvern, la care am participat împreună cu domnii profesori Iosif Urs și Mircea Duțu ni s-a promis finanțarea proiectului și includerea sa într-un proiect național, în contextul aniversării a 100 de ani de la Marea Unire. Această promisiune a rămas doar o promisiune și proiectul Enciclopediei era în pericol să se suspende din motive de lipsă a susținerii financiare, însă domnul profesor Iosif Urs și Universitatea „Titu Maiorescu” din București și-au asumat rolul dificil nu doar de coordonator, ci și de susținător material. Cei care au lucrat efectiv la proiect știu ce ajutor și imbold urias a însemnat acest lucru. Așa s-a și reușit ca primul volum să fie lansat nu doar la Banca Națională, ci și la moment aniversar, în Sala Marii Uniri, în decembrie 2018, onorându-se astfel angajamentul luat.  

Aș mai adăuga că, la acel moment (2017-2018), chiar se vehicula în cadrul Academiei Române ideea unei Enciclopedii (generale) a României. Din păcate, dar pentru noi din fericire, doar Enciclopedia Juridică s-a concretizat și se pare că, pentru o lungă perioadă de timp, va rămâne doar ea în cadrul acestui foarte frumos proiect.  

Ce mai este și ce aș vrea să subliniez? S-a vorbit aici despre prefața acestui volum și vreau să subliniez și eu cât de importantă și utilă este, pentru că ne oferă, pe de o parte, un ghid de lectură a acestui volum dar și a volumelor anterioare și, în același timp, un ghid de redactare pentru următorul sau următoarele volume. Cu tot acest efort uriaș care s-a depus până acum de către autori și coordonatorii generali și de domenii și faptul că suntem în această etapă avansată, eu am convingerea că acest proiect va fi finalizat în scurt timp, în cele mai bune condiții. Va fi o realizare nu doar frumoasă, dar și utilă, atât  juriștilor cât și nejuriștilor și o lucrare de referință pentru mult, mult timp de acum înainte  în literatura juridică română. Felicitări tuturor și mult succes!