Decizia nr. 60/2020. Excepție de neconstituționalitate respinsă (M. Of. nr. 369/08.05.2020): Codul administrativ

8 mai 2020
0 voturi, medie: 0,00 din 50 voturi, medie: 0,00 din 50 voturi, medie: 0,00 din 50 voturi, medie: 0,00 din 50 voturi, medie: 0,00 din 5 (0 votes, average: 0,00 out of 5)
You need to be a registered member to rate this post.
Vizualizari: 608
Decizia CCRActul normativSumar

D.C.C. nr. 60/2020

(M. Of. nr. 369 din 8 mai 2020)

O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ

excepție de neconstituționalitate respinsă

În M. Of. nr. 369 din 8 mai 2020 a fost publicată Decizia Curții Constituționale nr. 60/2020 prin care a fost respinsă excepția de neconstituționalitate a prevederilor O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, excepție invocată direct de Avocatul Poporului.

Obiectul sesizării de neconstituționalitate

 

O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ

 

D.C.C. nr. 60/2020

 

Prin Decizia nr. 60/2020, Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate și a constatat că dispozițiile O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ sunt constituționale în raport cu criticile de neconstituționalitate formulate.

45. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019. Dispozițiile sale au intrat în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, cu unele excepții expres prevăzute de art. 597 alin. (1) din ordonanță. Sub aspectul structurii, Curtea reține că actul normativ contestat cuprinde 638 de articole – structurate în 10 părți – și 6 anexe. Totodată, potrivit alin. (2) și (3) ale art. 597, sunt abrogate total sau parțial 17 acte normative, dintre care nouă legi, un decret, șase ordonanțe sau ordonanțe de urgență ale Guvernului și o hotărâre a Guvernului. De asemenea, conform art. 633-638, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 modifică sau completează cinci legi.

46. În opinia Avocatului Poporului, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 a fost emisă cu încălcarea dispozițiilor constituționale ale art. 115 alin. (4) și (6) referitoare la condițiile în care Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență, art. 69 – Mandatul reprezentativ, art. 109 – Răspunderea membrilor Guvernului și ale art. 147 alin. (4) potrivit cărora “Deciziile Curții Constituționale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor”.

47. Cu privire la criticile de neconstituționalitate formulate prin raportare la prevederile art. 115 alin. (4) din Constituție, Curtea reține că acestea vizează, în esență, încălcarea celor trei condiții expres prevăzute de norma fundamentală invocată, sub imperiul cărora Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență, și anume: existența situației extraordinare, urgența reglementării și motivarea urgenței în cuprinsul actului normativ. Prin urmare, Curtea va examina, în continuare, dacă fiecare dintre aceste cerințe a fost respectată la adoptarea actului normativ criticat.

48. Curtea Constituțională a creat și a dezvoltat, de-a lungul existenței sale, o vastă jurisprudență în materia adoptării ordonanțelor de urgență, respectiv în privința condițiilor pe care acestea trebuie să le îndeplinească pentru a fi în acord cu exigențele art. 115 alin. (4) din Constituție.

49. Potrivit acestei jurisprudențe, Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență în următoarele condiții, întrunite în mod cumulativ: a) existența unei situații extraordinare; b) reglementarea acesteia să nu poată fi amânată și c) urgența să fie motivată în cuprinsul ordonanței (de exemplu, Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014, sau Decizia nr. 761 din 17 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 46 din 20 ianuarie 2015).

50. Cu privire la definirea situației extraordinare, Curtea a stabilit că aceasta exprimă un grad mare de abatere de la obișnuit sau comun și trebuie să aibă un caracter obiectiv, în sensul că existența sa nu depinde de voința Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacționeze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanței de urgență (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998).

51. Față de cele constatate cu titlu de principiu, Curtea reține că motivele enunțate în preambulul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2019 se pot rezuma, în esență, la următoarele: a) neimplementarea unor măsuri de reformă a administrației publice, asumate de România prin angajamente constante încheiate cu instituții ale Uniunii Europene și în anumite termene; b) riscul suspendării unor fonduri aferente unor programe operaționale ca urmare a neimplementării măsurilor de reformă a administrației publice anterior asumate prin diferite documente strategice; c) neadaptarea la realitățile socioeconomice și la dinamica activităților aferente furnizării serviciilor publice esențiale pentru cetățeni a cadrului legal actual referitor la organizarea și funcționarea autorităților administrației publice locale, în vederea aplicării principiului subsidiarității consacrat de Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene și de Carta autonomiei locale; d) întârzieri sau blocaje înregistrate la nivelul unităților administrativ-teritoriale în derularea unor proiecte cu finanțare nerambursabilă sau a unor proiecte de investiții, precum și necesitatea creșterii ratei de absorbție a fondurilor europene, derulate conform perioadei de programare 2014-2020, pe fondul lipsei unor măsuri de simplificare și eficientizare a procesului decizional și a procedurilor interne specifice derulării unor obiective investiționale la nivel local; e) necesitatea aplicării urgente a unor măsuri de reformă majoră în domeniul funcției publice, în acord cu angajamentele și termenele asumate de România în relația cu Comisia Europeană (cum ar fi introducerea unui concurs național la nivelul administrației publice centrale sau asigurarea unei evidențe unice, complete și coerente a diferitelor categorii de personal din administrația publică), măsuri care să asigure, totodată, premisele de stabilitate, independență și profesionalism în exercitarea funcțiilor publice.

52. Autorul sesizării susține, în esență, că elementele invocate drept situații extraordinare nu au un caracter de noutate, reprezentând, în fapt, realități cunoscute anterior, situații latente care nu au fost reglementate la timp, în acord cu angajamentele asumate de România în privința domeniului administrației și a funcției publice.

53. Or, contrar afirmațiilor de mai sus, Curtea constată că de esența situației extraordinare nu este caracterul de noutate al acesteia. În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a clarificat prima cerință a art. 115 alin. (4) din Constituție, precizând că situația extraordinară exprimă un grad mare de abatere de la obișnuit sau comun și că aceasta trebuie să aibă un caracter obiectiv, fără a depinde de voința Guvernului, dar nu și că trebuie să reprezinte, prin ea însăși, un element de noutate. Așadar, îndeplinirea cerințelor referitoare la existența situației extraordinare nu depinde în mod obligatoriu de producerea unui eveniment spontan sau cu caracter de noutate. Desigur, situația extraordinară se poate raporta și la evenimente sau situații neprevăzute, apărute intempestiv, dar nu impune cu necesitate atributul ineditului sau o anumită particularitate necunoscută până la momentul reglementării prin ordonanță de urgență.

Conferința națională „Prevenirea și combaterea spălării banilor”. Impactul noii legi asupra profesiilor liberale

54. De altfel, Curtea observă că legiuitorul delegat, în preambulul actului normativ criticat, nici nu pretinde intervenirea unor situații noi, necunoscute până la momentul adoptării ordonanței de urgență. Dimpotrivă, elementele la care se referă se raportează la stări de fapt și de drept cunoscute, cum ar fi “disfuncționalitățile și problemele semnalate în mod constant”, “aspecte semnalate inclusiv de către Comisia Europeană în cuprinsul Raportului de țară din anul 2019 privind România” (notă: Raport întocmit în data de 27 februarie 2019), “nerezolvarea unor probleme stringente, cu caracter sistemic”.

55. Raportat la ceea ce a statuat Curtea Constituțională în jurisprudența sa în materie, mai sus amintită, se observă, în prezenta cauză, că elementele prezentate de Guvern în sensul invocării situației extraordinare corespund cadrului constituțional astfel stabilit. Așa fiind, nu se poate susține că întârzierile în reglementarea unor măsuri de consolidare și eficientizare în domeniul administrației publice și al funcției publice, asumate prin angajamentele încheiate de România cu instituții ale Uniunii Europene în cadrul unor programe strategice, cu perioade de derulare precis prestabilite, cum ar fi 2014-2020, sunt rezultatul voinței Guvernului sau că o atare stare de jure și de facto nu se poate califica drept o situație-limită și neobișnuită, de natură să genereze grave consecințe negative care să afecteze, prin impactul lor socioeconomic, interesul public. Administrația publică este o funcție a statului ce revine prin definiție puterii executive, iar Guvernul, ca exponent al acestei puteri publice, are obligația, și nu doar dreptul, de a interveni cu măsuri prompte, dacă se constată disfuncționalități în derularea firească a acestui serviciu public. Faptul că, anterior, au existat diferite inițiative legislative în aceeași materie, dar care nu s-au materializat în legi care să producă în concret efectele juridice scontate, nu poate fi interpretat, de asemenea, ca depinzând de voința Guvernului sau că acesta ar reprezenta un impediment în calea reglementării pe calea ordonanței de urgență.

56. Nereglementarea în timp a unor situații raportate ca fiind disfuncționale și, cum este cazul de față, eșecul finalizării procedurilor parlamentare de legiferare a unei inițiative legislative cu obiect similar nu constituie, prin ele însele, impedimente în adoptarea ordonanței de urgență, pentru că însăși acest cumul de factori (întârzieri, omisiuni etc.) a generat o acumulare negativă care a acutizat/agravat respectivele disfuncționalități deja existente și s-a convertit, prin urmare, într-o situație extraordinară ce justifică urgența reglementării rapide și eficiente pe calea ordonanței de urgență a Guvernului.

57. Cu privire la urgența reglementării, Curtea a statuat că aceasta nu poate echivala cu existența situației extraordinare (Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007), ci este consecutivă acesteia, și că nu poate fi acreditată sau motivată de utilitatea/oportunitatea/rațiunea reglementării (deciziile nr. 255 din 11 mai 2005, precitată, și nr. 109 din 9 februarie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 175 din 18 martie 2010).

58. Curtea a arătat, într-adevăr, că urgența măsurii nu poate fi justificată, în principiu, de nevoia armonizării legislației române cu cea comunitară, precizând în acest sens că “modificarea sau unificarea legislației într-un domeniu sau altul nu justifică, prin ea însăși, emiterea unei ordonanțe de urgență” (deciziile nr. 34 din 17 februarie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 25 februarie 1998, și nr. 15 din 25 ianuarie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 267 din 14 iunie 2000). Altfel spus, instrumentul normativ prin care legislația internă transpune/se aliniază celei europene n-ar trebui să fie ordonanța de urgență a Guvernului, deoarece doar scopul armonizării în sine nu poate justifica, singur, utilizarea delegării legislative, consacrată ca mijloc secundar și excepțional de reglementare de care Guvernul poate uza numai în condițiile restrictive ale art. 115 din Constituție.

59. Cu toate acestea, Curtea a admis utilizarea ordonanței de urgență a Guvernului ca instrument de legiferare pentru situații concrete, stabilind, în considerarea obligațiilor impuse statului român de art. 148 alin. (4) din Constituție, că “Guvernul este abilitat din punct de vedere constituțional ca, prin mijloacele pe care le are la îndemână, să garanteze îndeplinirea obligațiilor României față de Uniunea Europeană. Astfel, folosirea ordonanțelor de urgență pentru punerea de acord a legislației naționale cu cea comunitară în situația în care era iminentă declanșarea procedurii de infringement în fața Curții de Justiție este pe deplin constituțională. În aceste condiții, se constată că ordonanța de urgență criticată respectă exigențele art. 115 alin. (4) din Constituție” (Decizia nr. 802 din 19 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 428 din 23 iunie 2009). În mod asemănător, Curtea a mai observat, într-o altă cauză, că ordonanța de urgență a Guvernului criticată în cauză, transpunând o directivă europeană și vizând numai obligațiile rezultate din contracte comerciale, “are ca scop îmbunătățirea funcționării pieței interne a Uniunii Europene”, astfel că, “având în vedere că până la data dobândirii de către România a calității de stat membru al Uniunii Europene, respectiv 1 ianuarie 2007, aceste obligații nu fuseseră îndeplinite”, a constatat “ca fiind justificată adoptarea ordonanței de urgență criticate” (Decizia nr. 1.070 din 14 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 772 din 1 noiembrie 2011).

60. Considerentele mai sus relevate, desprinse din jurisprudența Curții, exprimă, cu alte cuvinte, ideea potrivit căreia urgența reglementării apare atunci când o situație extraordinară – care se abate semnificativ de la obișnuit, este preexistentă urgenței, este cuantificabilă și obiectivă – determină, prin aceste caracteristici, necesitatea reglementării imediate, fără întârziere, a unor măsuri prompte și adecvate, în lipsa cărora ar exista riscul iminent al producerii unor consecințe negative de natură să afecteze un anumit interes public sau chiar drept fundamental. Totodată, mecanismul comun de legiferare specific Parlamentului, chiar și în procedură de urgență, nu este în măsură să răspundă cu celeritate necesității de a se interveni de îndată, astfel că reglementarea de către Guvern, prin procedura ordonanței de urgență, este singura soluție pentru evitarea unor grave consecințe.

61. Revenind la prezenta cauză, Curtea observă că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ a fost adoptată de Guvern în condițiile în care procesul de legiferare parlamentară a Proiectului de Lege privind Codul administrativ al României (PL-x nr. 369/2018), inițiat de 168 de deputați și înregistrat la Senat în data de 12 decembrie 2017, a încetat, în final, ca urmare a constatării neconstituționalității acestei legi, în ansamblul său, prin Decizia Curții Constituționale nr. 681 din 6 noiembrie 2018 și a respingerii legii de Senat, în data de 23 martie 2019, și de către Camera Deputaților, în data de 3 aprilie 2019.

62. În aceste condiții, Curtea reține că prin Acordul de parteneriat cu România (în calitate de membru al Uniunii Europene), adoptat de Comisia Europeană în data de 6 august 2014, au fost programate strategia, prioritățile și cadrul instituțional pentru utilizarea optimă a fondurilor structurale și de investiții europene în perioada 2014-2020. Acordul de parteneriat alocă României aproximativ 43 miliarde de euro, distribuite în cinci fonduri structurale și de investiții europene (fondurile ESI): Fondul european de dezvoltare regională (FEDR), Fondul de coeziune (FC), Fondul social european (FSE), Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime (EMFF). Totodată, Curtea mai reține că unul dintre elementele-cheie ale reformei politicii de coeziune pentru perioada 2014-2020 îl reprezintă condiționalitățile ex ante, introduse prin art. 19 din Regulamentul nr. 1.303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013, cu scopul de a asigura îndeplinirea condițiilor necesare pentru utilizarea eficientă și eficace a fondurilor structurale și de investiții europene.

63. Potrivit răspunsului Guvernului la solicitarea din 21 ianuarie 2020 a Curții Constituționale, Comisia Europeană a notificat, încă din noiembrie 2017, imposibilitatea declarării închise a condiționalității ex ante nr. 11 – Consolidarea capacității instituționale a autorităților publice și a părților interesate și o administrație publică eficientă, în condițiile în care, deși Guvernul adoptase o serie de documente strategice (hotărâri de Guvern) în sensul implementării măsurilor agreate cu Comisia Europeană, erau necesare modificări majore ale legislației naționale pentru aplicarea respectivelor acte ale Guvernului.

64. Curtea semnalează, totodată, prevederile art. 19 alin. (5) din Regulamentul nr. 1.303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului, în temeiul cărora Comisia Europeană poate decide, atunci când adoptă un program, să suspende integral sau parțial plățile intermediare pentru prioritatea relevantă a programului respectiv, în așteptarea finalizării acțiunilor menționate în acordul de parteneriat dacă este necesar să se evite aducerea de prejudicii grave eficacității și eficienței îndeplinirii obiectivelor specifice ale priorității în cauză. Nefinalizarea unor acțiuni menite să ducă la realizarea unei condiționalități ex ante aplicabile, care nu a fost îndeplinită la data depunerii acordului de parteneriat și a programelor respective, până la 31 decembrie 2016, cel târziu, constituie un motiv de suspendare a plăților intermediare de către Comisie pentru prioritățile programului în cauză care sunt afectate. Măsura suspendării plăților, dacă nu sunt întreprinse măsuri pentru îndeplinirea unei condiționalități ex ante, sub rezerva condițiilor prevăzute la art. 19, este prevăzută și la art. 142 (1) e) din Regulament.

65. Curtea mai reține, în contextul în care inițiativa legislativă parlamentară privind adoptarea Codului administrativ al României a încetat prin respingerea sa definitivă în Parlament la data de 3 aprilie 2019, că Guvernul a demarat imediat procedura legiferării în aceeași materie și a adoptat, la 5 iulie 2019, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

66. Așa fiind, Curtea constată că urgența reglementării prin actul normativ criticat apare evidentă față de situația specială a parcursului legislativ al Proiectului de Lege privind Codul administrativ al României, raportat, pe de o parte, la conținutul Acordului de parteneriat cu România pentru perioada 2014-2020 și, pe de altă parte, la sancțiunile prevăzute de Regulamentul (EU) nr. 1.303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului în cazul neaducerii la îndeplinire a condiționalităților ex ante. Guvernul motivează urgența reglementării în preambulul actului adoptat, arătând în ce mod apropierea iminentă de data încheierii acestor programe, fără îndeplinirea la timp a obligațiilor asumate în plan extern și pe fondul neadaptării cadrului legal intern din domeniul administrației publice și al numeroaselor disfuncționalități sau chiar blocaje de la nivelul administrațiilor publice locale, ar produce riscul pierderii unor oportunități importante de valorificare a posibilităților de finanțare din fonduri europene a unor proiecte de dezvoltare derulate prin aceste programe, cu efect negativ asupra standardului de satisfacere a unor servicii publice esențiale pentru cetățeni. În plus, potrivit preambulului, urgența este imprimată și de angajamentele României cu privire la aplicarea, în anumite termene, a unor măsuri de reformă majoră în domeniul funcției publice, care să asigure premisele de stabilitate, independență și profesionalism în exercitarea funcțiilor publice.

67. Curtea constată că urgența nu este motivată la nivel teoretic și exclusiv prin necesitatea transpunerii și implementării în legislația națională a unor angajamente asumate de România pe plan extern, așa cum susține autorul sesizării, ci se raportează la date concrete și riscuri iminente legate de imperativul unor modificări de natură organizatorică și funcțională la nivelul administrației publice centrale și locale și de necesitatea unei importante reforme în domeniul funcției publice, de natură să eficientizeze rolul său în servirea interesului public. Sunt evidențiate, totodată, riscurile pierderii oportunităților de utilizare a fondurilor europene programate în Acordul de parteneriat al României cu Comisia Europeană pentru perioada 2014-2020, cu consecințe negative asupra dezvoltării și modernizării administrației publice.

68. În acest sens, Curtea observă că în cuprinsul Expunerii de motive a proiectului de lege depus la Parlament pentru aprobarea Ordonanței de urgență privind Codul administrativ, Guvernul oferă explicații concrete și detaliate privind condiționalitățile ex ante asumate de România față de Comisia Europeană cu privire la reforma administrației publice, precum și la cadrul legislativ internațional aplicabil direct României în domeniul administrației publice (de pildă, Carta europeană a autonomiei locale) sau la implicațiile concrete, în domeniul furnizării/prestării serviciilor publice, ale principiului subsidiarității și proporționalității ce derivă direct din Tratatul privind Uniunea Europeană.

69. Așa fiind, Curtea constată că urgența reglementării prin ordonanță de urgență era una reală, în lipsa actului normativ criticat fiind direct aplicabilă sancțiunea suspendării plăților intermediare de către Comisie pentru neîndeplinirea condiționalității ex ante nr. 11 din Acordul de parteneriat încheiat de România cu Comisia Europeană pentru perioada 2014-2020, ipoteză ce ar fi condus la consecințe negative majore asupra desfășurării serviciului public de natură administrativă de la nivelul întregii țări.

70. În continuare, Curtea arată că nici critica autorului sesizării, potrivit căreia actul normativ ar conține unele reglementări ce instituie măsuri nemotivate în cuprinsul preambulului, nu este întemeiată și nu poate susține încălcarea art. 115 alin. (4) din Constituție. Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 este un act normativ deosebit de complex, care cuprinde o multitudine de măsuri, astfel că ar fi fost imposibil ca în cuprinsul preambulului să se facă referire la fiecare dintre acestea, util fiind, în acest sens, și instrumentul de prezentare al ordonanței de urgență spre dezbatere Parlamentului, respectiv Expunerea de motive la proiectul de lege pentru aprobarea acestei ordonanțe de urgență, care conține explicații mai largi cu privire la măsurile reglementate.

71. Pentru toate argumentele arătate și în acord cu jurisprudența sa în materie, invocată anterior, Curtea constată că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 a fost adoptată cu respectarea condițiilor prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituție.

72. O altă critică de neconstituționalitate este formulată prin raportare la prevederile art. 115 alin. (6) din Constituție, autorul sesizării susținând că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului prin fragilizarea statutului membrilor Guvernului și a acestei instituții, în ansamblu, deoarece înlătură o condiție de integritate specifică funcției de membru al Guvernului, anterior reglementată de art. 2 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, cu modificările și completările ulterioare.

73. Cu privire la această critică, Curtea reține că Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor a fost expres abrogată prin art. 597 alin. (2) lit. c) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, noua legislație referitoare la organizarea și funcționarea Guvernului și la exercitarea mandatului de membru al Guvernului regăsindu-se, în prezent, în partea a II-a, titlul I – Guvernul, art. 14-50 din noul Cod administrativ. Referitor la condițiile generale pentru ocuparea funcției de membru al Guvernului, art. 17 din Cod prevede: “Pot fi membri ai Guvernului persoanele care îndeplinesc, cumulativ, următoarele condiții:

a) au cetățenia română și domiciliul în țară;

b) se bucură de exercițiul drepturilor electorale;

c) nu au suferit condamnări penale, cu excepția situației în care a intervenit reabilitarea.”

74. Art. 2 din Legea nr. 90/2001 prevedea, anterior abrogării, următoarele: “Pot fi membri ai Guvernului persoanele care au cetățenia română și domiciliul în țară, se bucură de exercițiul drepturilor electorale, nu au suferit condamnări penale și nu se găsesc în unul dintre cazurile de incompatibilitate prevăzute în cartea I titlul IV din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare.”

75. Analizând dispozițiile art. 17 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, Curtea reține că, într-adevăr, actul normativ criticat nu a mai preluat în capitolul privind organizarea Guvernului și trimiterea la Legea nr. 161/2003 sub aspectul aplicării cazurilor de incompatibilitate la momentul ocupării funcției de membru al Guvernului, așa cum reglementa, anterior abrogării, art. 2 din Legea nr. 90/2001.

76. Însă, Curtea observă, cu referire la regimul juridic al conflictului de interese și al incompatibilităților, că prevederile art. 39 alin. (1) și art. 40 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ prevăd următoarele:

– Art. 39 – Regimul incompatibilităților și al conflictului de interese aplicabile funcției de membru al Guvernului: “(1) Regimul incompatibilităților și al conflictului de interese aplicabile funcției de membru al Guvernului sunt cele prevăzute de cartea I titlul IV din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare.”;

– Art. 40 – Sancționarea stării de incompatibilitate și a conflictului de interese în care se află membrul Guvernului: “Constatarea și sancționarea stării de incompatibilitate și a conflictului de interese pentru persoanele care ocupă funcția de membru al Guvernului se face în condițiile Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, cu modificările și completările ulterioare.”

77. Prin urmare, Curtea constată că Legea nr. 161/2003 și Legea nr. 176/2010 reprezintă, în continuare, cadrul legal general incident și aplicabil în materia regimului conflictului de interese și al incompatibilităților în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice.

78. Astfel, Curtea reține că Legea nr. 161/2003, în cartea I – Reglementări generale pentru prevenirea și combaterea corupției, titlul IV – Conflictul de interese și regimul incompatibilităților în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice, cap. III – Incompatibilități, secțiunea a 3-a – Incompatibilități privind funcția de membru al Guvernului și alte funcții publice de autoritate din administrația publică centrală și locală, enumeră expres, la art. 84, cazurile de incompatibilitate dintre funcția de membru al Guvernului și alte funcții sau calități. Totodată, art. 80 din aceeași lege conține dispoziția generală potrivit căreia “Incompatibilitățile privind demnitățile publice și funcțiile publice sunt cele reglementate de Constituție, de legea aplicabilă autorității sau instituției publice în care persoanele ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică își desfășoară activitatea, precum și de dispozițiile prezentului titlu”. Prin urmare, în concordanță cu art. 105 alin. (2) din Constituție, care prevede că “Alte incompatibilități [s.n. – decât cele expres prevăzute la alin. (1) ] se stabilesc prin lege organică”, legea organică poate stabili și alte cazuri de incompatibilitate. Codul administrativ nu reglementează însă nicio altă incompatibilitate, raportându-se exclusiv la cele stipulate anterior prin legile nr. 161/2003 și nr. 176/2010.

79. Cu privire la momentul numirii în funcția de membru al Guvernului, Curtea reține că art. 86 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 reglementează obligația persoanei care exercită una dintre funcțiile publice de autoritate prevăzute la art. 84 ca, la data depunerii jurământului sau, după caz, la data numirii în funcție, să declare că nu se află în unul dintre cazurile de incompatibilitate prevăzute de lege.

80. Pentru situația în care unul dintre cazurile legale de incompatibilitate apare în timpul exercitării funcției publice de autoritate, art. 86 alin. (2) din aceeași lege trimite, pentru funcția de prim-ministru, ministru și ministru delegat, la dispozițiile corespunzătoare din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, iar pentru funcția de secretar de stat, subsecretar de stat și funcțiile asimilate acestora, precum și pentru funcția de prefect și subprefect, constatarea cazului de incompatibilitate se face de ministrul administrației publice, care îl va informa pe prim-ministru, pentru a dispune măsurile necesare. Cu privire la procedura de constatare a cazului de incompatibilitate prevăzută de Legea nr. 90/2001, la care face trimitere art. 86 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 161/2003, Curtea reține că aceasta se rezuma la cele prescrise de art. 4 alin. (2), potrivit căruia “(2) Constatarea stării de incompatibilitate se face de primul-ministru, care va dispune măsurile necesare pentru încetarea acesteia”. În plus, art. 5 din Legea nr. 90/2001 enumera starea de incompatibilitate printre cauzele de încetare a funcției de membru al Guvernului.

81. Cu privire la constatarea stării de incompatibilitate, Curtea observă că Legea nr. 161/2003 conține reglementări distincte, în funcție de statutul destinatarilor normei. Astfel, pentru parlamentari, art. 83 conține norme tranzitorii în sensul că prevede obligația deputatului sau senatorului care la data intrării în vigoare a acestei legi se afla în una dintre incompatibilitățile prevăzute de art. 81 și 82 din lege să informeze, în termen de 15 zile, Biroul permanent al Camerei din care face parte, urmând ca, în termen de 60 de zile de la expirarea acestui termen, persoana în cauză să opteze între mandatul de parlamentar și funcția care generează incompatibilitatea, demisionând din una dintre funcții. De asemenea, Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor prevede o procedură specială pentru constatarea stării de incompatibilitate. Potrivit art. 17 alin. (1) din aceasta, deputatul sau senatorul care, la data intrării în exercițiul mandatului, se află în una dintre situațiile de incompatibilitate prevăzute în această lege sau în alte legi speciale are la dispoziție un termen de 15 zile pentru a notifica Biroul permanent al Camerei din care face parte cu privire la starea sa de incompatibilitate, având apoi la dispoziție un termen de 30 de zile în care va putea opta între mandatul de deputat sau de senator și funcția ori funcțiile incompatibile, demisionând potrivit opțiunii sale. Aceeași regulă este prevăzută de art. 17 alin. (2) pentru situația în care starea de incompatibilitate survenită în timpul exercitării mandatului.

82. Cu privire la aleșii locali, art. 91 din Legea nr. 161/2003 precizează că starea de incompatibilitate intervine numai după validarea primului sau, după caz, al celui de-al doilea mandat, respectiv după numirea sau angajarea alesului local, ulterior validării mandatului, într-o funcție incompatibilă cu cea de ales local. Alesul local poate renunța la funcția deținută înainte de a fi numit sau ales în funcția care atrage starea de incompatibilitate sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcție. Alesul local care devine incompatibil prin aplicarea prevederilor acestei legi este obligat să demisioneze din una dintre funcțiile incompatibile în cel mult 60 de zile de la intrarea în vigoare a legi. Deși Codul administrativ a abrogat Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, în privința regimului incompatibilităților și al conflictului de interese aplicabil, precum și al constatării acestora, se menține, potrivit art. 227 și următoarele din acesta, aceeași trimitere la prevederile Legii nr. 161/2003 și a Legii nr. 176/2010.

83. Curtea reține, după examinarea coroborată a cadrului legislativ invocat, că numai în privința membrilor Guvernului Legea nr. 161/2003 prevede, la art. 86 alin. (1), obligația ca, la data depunerii jurământului sau a numirii în funcție, persoana în cauză să declare că nu se găsește în unul dintre cazurile de incompatibilitate prevăzute de lege. Aceeași obligație nu subzistă însă în economia Legii nr. 161/2003 și cu privire la alte categorii de funcții publice. Pe de altă parte, nici Legea nr. 161/2003 și nici Legea nr. 90/2001 nu cuprind/cuprindeau dispoziții care să prevadă pentru membrii Guvernului un termen pentru exprimarea opțiunii între cele două funcții devenite incompatibile în urma depunerii jurământului sau numirii în funcția de membru al Guvernului, deci o anumită procedură pentru constatarea stării de incompatibilitate survenite în timpul exercițiului mandatului.

84. Noul Cod administrativ reglementează, la art. 41, următoarele: “În termen de 15 zile de la data depunerii jurământului, membrul Guvernului este obligat să renunțe la calitatea sau funcția cu care este incompatibilă funcția de membru al Guvernului, sub sancțiunea încetării mandatului.” Autorul sesizării apreciază că această soluție juridică este de natură să fragilizeze, deci să afecteze statutul funcției de membru al Guvernului și contravine, astfel, prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituție, în interpretarea dată de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008, cu referire la sensul noțiunii “a afecta” din cuprinsul normei fundamentale invocate.

85. Curtea constată, în considerarea celor arătate mai sus, că noua opțiune a legiuitorului delegat nu intră în conflict cu norma constituțională invocată, deoarece nu modifică, în realitate, condițiile de exercitare a funcției de membru al Guvernului și nici nu elimină vreun standard de integritate specific funcției publice.

86. Astfel, cazurile de incompatibilitate și conflict de interese, expresie a standardului legal de integritate a funcției publice, rămân în continuare guvernate de aceleași acte normative – Legea nr. 161/2003 și Legea nr. 176/2010 – astfel cum se arată expres în art. 39 și 40 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ. În plus, art. 41 prevede, ca garanție a respectării acestui standard, sancțiunea încetării de drept a exercitării mandatului în cazul ivirii situației de incompatibilitate, această ipoteză fiind reluată și la art. 42 lit. d), text ce enumeră cazurile de încetare a funcției de membru al Guvernului.

87. Așa cum s-a arătat, soluția legislativă cuprinsă în art. 41 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 nu reprezintă o noutate în materia regimului incompatibilităților funcției publice, ea regăsindu-se reglementată expres în Legea nr. 96/2006 și în Legea nr. 161/2003, așa cum s-a arătat, pentru categoria parlamentarilor și a aleșilor locali. În acest context, opțiunea legiuitorului se aliniază, în realitate, soluțiilor legislative deja consacrate cu referire la regimul incompatibilității și constatarea stării de incompatibilitate în timpul exercitării funcțiilor publice și instituie, în consecință, o reglementare unitară, inclusiv pentru membrii Guvernului. De altfel, această soluție normativă urmează succesiunea firească a procedurii prin care o persoană ajunge în situația de a fi numită în funcția de membru al Guvernului – propunerea sa, trecerea pe lista Guvernului de către prim-ministru, prezentarea listei Parlamentului și obținerea votului de încredere și, în final, depunerea jurământului în fața Președintelui țării (conform art. 103 și 104 din Constituție). Numai ulterior acestui ultim moment se creează premisa unui caz concret de incompatibilitate, prin exercitarea simultană a două funcții incompatibile. Anterior depunerii jurământului nu există decât o probabilitate sau doar o eventualitate că respectiva persoană se va afla, la un moment nedeterminat din viitor, în una dintre situațiile de incompatibilitate prevăzute de lege. Or, Curtea consideră că o atare circumstanță, pur ipotetică, nu poate căpăta valențe și consecințe juridice drastice, cum ar fi renunțarea la o funcție pentru motivul că aceasta ar fi incompatibilă la un moment dat incert din viitor cu o alta.

88. Curtea constată că, spre deosebire de reglementările normative referitoare la rezolvarea situațiilor de incompatibilitate ivite în timpul exercitării unei funcții publice, art. 41 din Codul administrativ este formulat în termeni imperativi, în sensul că nu prevede un drept de opțiune, ci o obligație de renunțare, în 15 zile de la ivirea stării de incompatibilitate, deci imediat după intrarea în exercițiul funcției publice de autoritate, la una dintre cele două funcții incompatibile, sub sancțiunea încetării de drept a funcției publice. Pe de altă parte, constatarea și sancționarea stării de incompatibilitate și a conflictului de interese pentru persoanele care ocupă funcția de membru al Guvernului urmează a se face, conform art. 40 din Codul administrativ, în condițiile Legii nr. 176/2010. Este adevărat că rațiunea declarației prevăzute de art. 86 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 urmărește, de plano, evitarea/asigurarea a priori a lipsei unei eventuale stări de incompatibilitate cu privire la persoana ce, ipotetic, ar urma să intre în exercițiul mandatului ca membru al Guvernului, însă, așa cum s-a arătat, aceasta este o condiție singulară în cadrul normativ aplicabil accesului în funcțiile publice unor situații similare, iar instituirea la art. 41 din Codul administrativ a obligației de renunțare garantează, în egală măsură, asigurarea standardului de integritate specific funcției publice. Pe de altă parte, este interesul prim-ministrului ca pe lista membrilor Guvernului pe care o prezintă Parlamentului să opteze pentru persoane care să corespundă cerințelor de integritate, astfel încât să poată obține votul de încredere al autorității legiuitoare și Guvernul astfel constituit să intre în exercițiul mandatului, ulterior depunerii jurământului în fața Președintelui României.

89. Prin urmare, Curtea constată că prin dispozițiile referitoare la ocuparea funcției de membru al Guvernului și incidența cazurilor de incompatibilitate și a conflictului de interese, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 nu afectează, în realitate, standardul de integritate specific funcției de membru al Guvernului și nu contravine art. 115 alin. (6) din Constituție.

90. În ceea ce privește criticile de neconstituționalitate referitoare la încălcarea art. 69, art. 109 și art. 111 alin. (1) din Constituție, Curtea, în acord cu cele arătate la paragrafele 61-71, referitor la pretinsa neconstituționalitate în raport cu exigențele prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituție pentru adoptarea ordonanțelor de urgență de către Guvern, reține că situația specială ce caracterizează întregul demers legislativ inițiat în Parlament pentru adoptarea Legii privind Codul administrativ al României (PL-x nr. 369/2018) a determinat Guvernul să acționeze prompt, astfel încât măsurile preconizate în această inițiativă legislativă să poată fi aplicate până la finele unor programe strategice derulate în perioada 2014-2020. Acțiunea adoptării, în acest context, a unei ordonanțe de urgență cuprinzând măsuri de aceeași natură ca cele confirmate, în prealabil, de Parlament nu poate fi privită ca un act de oportunitate, ci, mai degrabă, de necesitate, având în vedere imperativul implementării anumitor măsuri și al deblocării unor situații cu grave consecințe în derularea proiectelor administrative și sub consecința încălcării unor angajamente asumate de România față de instituțiile europene în planul dezvoltării și consolidării administrație publice și a funcției publice.

91. Mai mult, Curtea reține că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 a fost adoptată la trei luni după respingerea definitivă de Parlament a Legii privind Codul administrativ al României, ca urmare a pronunțării Deciziei nr. 681 din 6 noiembrie 2018, precitată, și în acord cu considerentele de principiu stabilite în jurisprudența acesteia, potrivit cărora constatarea neconstituționalității unei legi, în ansamblul său, are un efect definitiv, consecința fiind încetarea procesului legislativ în privința respectivei reglementări. Cu acel prilej, Curtea a mai arătat că, în ipoteza inițierii unui nou proces legislativ, trebuie să fie respectate considerentele cuprinse în decizia de admitere a Curții Constituționale cu referire la viciile de neconstituționalitate extrinsecă constatate. Or, prin Decizia nr. 681 din 6 noiembrie 2018, Curtea a constatat doar vicii de neconstituționalitate extrinsecă, respectiv încălcarea principiului bicameralismului și a procedurii parlamentare privind întoarcerea legii în cazul reglementării anumitor texte de lege, precum și a principiului legalității și a normelor art. 141 din Constituție, referitoare la Consiliul Economic și Social, deoarece în cursul procedurii parlamentare de legiferare nu a fost solicitat avizul acestei autorități, Curtea neexercitând un control cu privire la constituționalitatea soluțiilor juridice reglementate.

92. În considerarea acestui context nu se poate susține că Guvernul a sfidat autoritatea suverană de legiferare a Parlamentului prin aceea că a adoptat ordonanța de urgență criticată preluând, practic, sub această formă de act normativ majoritatea textelor adoptate inițial de Parlament cu ocazia aprobării Legii privind Codul administrativ al României (PL-x nr. 369/2018). Nu se poate susține nici că Guvernul a ocolit sau a nesocotit astfel Decizia Curții Constituționale nr. 681 din 6 noiembrie 2018, din moment ce viciile de neconstituționalitate constatate de Curte nu au privit aspecte de fond, ci exclusiv de procedură parlamentară de legiferare.

93. De asemenea, Curtea nu poate reține criticile de neconstituționalitate referitoare la afectarea caracterului de reprezentativitate al mandatului parlamentar sau la încălcarea raporturilor constituționale dintre Parlament și Guvern, deoarece prerogativa și modalitatea adoptării ordonanței de urgență de către Guvern sunt reglementate în Constituție în condițiile prevăzute de art. 115 alin. (4) – (8) și implică controlul parlamentar exercitat prin depunerea de către Guvern, spre dezbaterea celor două Camere ale Parlamentului, a proiectului de lege pentru aprobarea ordonanței de urgență, procedură respectată în cazul adoptării Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2019. Potrivit art. 115 alin. (5) din Legea fundamentală, proiectul de lege pentru aprobarea unei ordonanțe de urgență se dezbate în regim de urgență, cele două Camere ale Parlamentului fiind obligate, dacă nu se află în sesiune, să se convoace în termen de 5 zile de la depunere sau de la trimitere, după caz, iar prima Cameră sesizată trebuie să se pronunțe în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, în caz contrar ordonanța fiind considerată adoptată. Procedura de urgență este prevăzută în mod expres de textul constituțional și pentru Camera decizională, astfel că, în cadrul unei proceduri accelerate, Parlamentul își exercită autoritatea suverană de legiferare, având posibilitatea să respingă legea sau să o aprobe, cu sau fără modificări și completări.

94. În concret, conform fișei legislative a proiectului de lege pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2019, depus de Guvern, rezultă că acesta a fost înregistrat la Senat în data de 4 iulie 2019, for legislativ care l-a aprobat la data de 2 octombrie 2019, ca urmare a depășirii termenului de adoptare prevăzut de art. 115 alin. (5) din Constituție, iar din data de 8 octombrie 2019 acesta se afla în procedura de adoptare la Camera Deputaților.

95. Autorul sesizării formulează și critici de constituționalitate potrivit cărora dispozițiile art. 17 lit. c) din actul normativ examinat, stabilind limitativ că funcția de membru al Guvernului poate fi ocupată de persoanele care nu au suferit condamnări penale, cu excepția situației în care a intervenit reabilitarea, nu sunt în acord cu legislația penală și nici cu Decizia nr. 304 din 4 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 520 din 5 iulie 2017, prin care Curtea Constituțională a reținut că există și alte situații care înlătură consecințele condamnării, cum ar fi aplicarea legii penale de dezincriminare și amnistia postcondamnatorie.

96. Față de aceste susțineri, Curtea arată că prin Decizia nr. 304 din 4 mai 2017, precitată, a fost analizată excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 2 cu referire la sintagma “nu au suferit condamnări penale” din Legea nr. 90/2001 și a constatat inadmisibilitatea acesteia, întrucât criticile formulate vizau, în esență, lipsa de coerență legislativă în stabilirea unor criterii de integritate clare, obiective și general valabile pentru ocuparea funcțiilor aparținând celor trei puteri organizate în cadrul democrației constituționale. Or, Curtea a arătat că eventualele probleme care țin de realizarea unei coerențe și unități de reglementare în privința condițiilor de acces la funcțiile sau demnitățile publice pot fi corectate numai prin acțiunea Parlamentului, iar aplicarea și interpretarea normei legale criticate, având în vedere sfera sa de aplicare, urmează a fi realizate de către subiectele de drept implicate în procedura de învestire a Guvernului sau de numire a membrilor Guvernului, respectiv Președintele României, Parlamentul și Guvernul. Criticile de neconstituționalitate au fost formulate tot de Avocatul Poporului, în acea cauză, dintr-o perspectivă comparativă între condițiile necesar a fi întrunite pentru accederea la funcțiile sau demnitățile publice din cadrul celor trei puteri ale statului. Din această perspectivă, Curtea Constituțională a analizat respectivele condiții, raportat și la ansamblul legislației penale referitoare la cauze care înlătură consecințele extrapenale derivate dintr-o hotărâre judecătorească de condamnare, și a reținut că eventuala lipsă de coerență sau de previzibilitate a sintagmei “nu au suferit condamnări penale” își găsește rezolvarea prin aplicarea, după caz, a art. 4, art. 152 alin. (1) sau art. 165-171 din Codul penal.

97. Așa fiind, Curtea nu poate reține pretinsa încălcare a art. 147 alin. (4) din Constituție din perspectiva nerespectării Deciziei nr. 304 din 4 mai 2017, atât timp cât instanța de contencios constituțional nu a pronunțat o decizie de admitere în sensul neconstituționalității sintagmei analizate. Totodată, prin considerentele acestei decizii, Curtea a arătat că legislația penală reglementează cauzele care înlătură răspunderea penală, consecințele condamnării, precum și consecințele extrapenale care au derivat din condamnare. Prin urmare, faptul că art. 17 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 nu însumează, distinct, toate aceste cauze nu poate fi interpretat ca fiind contrar normelor fundamentale sau afectând un drept ocrotit de Constituție, deoarece cadrul juridic incident materiei oferă soluții în sensul semnalat de autorul sesizării.

 

Decizia nr. 60/2020. Excepție de neconstituționalitate respinsă (M. Of. nr. 369/08.05.2020): Codul administrativ was last modified: mai 8th, 2020 by Redacția ProLege

Vă recomandăm:

Despre autor:

Redacția ProLege

Redacția ProLege

Rubrica ACTUALITATE LEGISLATIVĂ aduce la cunoştinţa utilizatorilor principalele schimbări legislative survenite recent în diverse domenii, înlesnind astfel activitatea de informare şi de cercetare desfăşurată de practicieni şi reducând semnificativ şi eficient timpul dedicat respectivei activităţi.

Abonează-te la newsletter