Decizia ÎCCJ (Complet RIL) nr. 16/2015: Noțiunea de „nevăzător” din art. 47 alin. (2) și art. 59 din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice

În M. Of. nr. 864 din 19 noiembrie 2015, s-a publicat Decizia ÎCCJ (Complet RIL) nr. 16/2015 privind examinarea recursului în interesul legii formulat de Avocatul Poporului privind interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 59 din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, cu modificările și completările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 263/2010, respectiv ale art. 47 alin. (2) din Legea nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii și alte drepturi de asigurări sociale (M. Of. nr. 140 din 1 aprilie 2000; cu modif. ult.), denumită în continuare Legea nr. 19/2000, și anume stabilirea înțelesului termenului „nevăzător”.

Obiectul dezlegării chestiunii de drept

Art. 59 Legea nr. 263/2010

„Nevăzătorii beneficiază de pensie pentru limită de vârstă, indiferent de vârstă, dacă au realizat ca nevăzător cel puțin o treime din stagiul complet de cotizare”.

Art. 47 alin. (2) Legea nr. 19/2000

„(2) Asigurații nevăzători beneficiază de pensie pentru limită de vârstă, indiferent de vârstă, dacă au realizat ca nevăzător cel puțin o treime din stagiul complet de cotizare prevăzut de lege”.

Soluțiile pronunțate de instanțele judecătorești

Într-o primă orientare de jurisprudență, susținută de Curtea de Apel Iași, Curtea de Apel București, Curtea de Apel Suceava, Curtea de Apel Bacău și Curtea de Apel Brașov, instanțele au considerat că termenul de „nevăzător” se referă exclusiv la persoanele cu grad de handicap grav, iar persoanelor cu handicap vizual accentuat/mediu nu le sunt aplicabile prevederile privind „nevăzătorii”, ci dispozițiile privind persoanele cu handicap accentuat/mediu, și anume art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 19/2000, respectiv art. 58 lit. b) din Legea nr. 263/2010, invocându-se următoarele argumente:

a) legiuitorul diferențiază, în mod clar, gradele de handicap ale deficiențelor de vedere în gravă și accentuată (potrivit distincțiilor prevăzute la pct. I „Evaluarea persoanelor cu afectarea funcțiilor vizuale în vederea încadrării în grad de handicap”, cap. 2 privind funcțiile senzoriale din criteriile medico-psihosociale pe baza cărora se stabilește încadrarea în grad de handicap, aprobate prin Ordinul ministrului muncii, familiei și egalității de șanse și al ministrului sănătății publice nr. 762/992/2007, cu modificările și completările ulterioare, denumit în continuare Ordinul nr. 762/1.992/2007.

b) nu se poate susține că orice deficiență de vedere este acoperită de conceptul de „nevăzător”, ci doar aceea care, din punct de vedere strict tehnico-medical, atinge un grad al afecțiunii; gradul de „handicap accentuat cod 4” nu este același lucru cu gradul de „nevăzător”;

c) definiția cuvântului „nevăzător” dată de Dicționarul explicativ al limbii române, potrivit căreia prin „nevăzător” se înțelege „lipsit de vedere, orb”;

d) în lipsa unei prevederi legale care să includă în categoria nevăzătorilor toate persoanele cu handicap vizual, instanțele au apreciat că termenul de „nevăzător” nu poate fi extins și asupra persoanelor care prezintă scăderea văzului, dar nu o cecitate practică și absolută. Extinderea noțiunii de „nevăzător” la toate persoanele care prezintă un handicap vizual ar determina aplicarea prevederilor art. 47 alin. (2) din Legea nr. 19/2000 inclusiv celor care prezintă un handicap vizual ușor, ceea ce excedează voinței legiuitorului;

e) Adresa nr. 2.160/2001 a Ministerului Sănătății și Familiei – Secretariatul de Stat pentru Persoanele cu Handicap, potrivit căreia numai nevăzătorii cu handicap grav, asimilabil gradului I de invaliditate, pot beneficia de dispozițiile art. 47 alin. (2) din Legea nr. 19/2000.

Într-o a doua opinie jurisprudențială, susținută de Curtea de Apel Cluj, Curtea de Apel Craiova, Curtea de Apel Pitești, Curtea de Apel Timișoara, Curtea de Apel Suceava, Curtea de Apel Ploiești și Curtea de Apel Oradea, instanțele au reținut că prevederile art. 47 alin. (2) din Legea nr. 19/2000, respectiv ale art. 59 din Legea nr. 263/2010 sunt aplicabile atât persoanelor cu handicap vizual grav, cât și celor cu handicap accentuat.

În motivarea acestei opinii s-au reținut următoarele:

a) din economia dispozițiilor art. 47 alin. (2) din Legea nr. 19/2000 și ale art. 59 din Legea nr. 263/2010, precum și ale normelor de aplicare a acestora rezultă necesitatea îndeplinirii cumulative a două condiții pentru a putea beneficia de pensie pentru limită de vârstă în aceste cazuri;

(i) calitatea de nevăzător;

(ii) realizarea în această calitate a cel puțin o treime din stagiul complet de cotizare;

b) în ceea ce privește interpretarea noțiunii de „nevăzător”, legiuitorul nu face nicio distincție cu privire la gradul de handicap asociat acestei invalidități nici în Legea nr. 19/2000, nici în Legea nr. 263/2010, ca de altfel nici în normele de aplicare a acestora. Dacă legiuitorul ar fi dorit să facă vreo deosebire între gradele de handicap de vedere, ar fi menționat acest lucru după modelul art. 58 din Legea nr. 263/2010, respectiv art. 47 alin. (1) din Legea nr. 19/2000;

c) normele legale în cauză instituie excepții de la regula generală a condițiilor de pensionare. Or, excepțiile sunt de strictă interpretare și aplicare, ceea ce înseamnă că, dacă acestea nu pot fi extinse pe cale de interpretare, nici aplicarea lor nu poate fi restrânsă prin adăugarea unor condiții neprevăzute de lege;

d) atât H.G. nr. 400/2001, cât și Ordinul nr. 762/992/2007 au forță juridică inferioară legii, astfel încât nu pot deroga de la lege; în plus, niciunul dintre aceste acte normative nu cuprinde definiția noțiunii de „nevăzător” și nu menționează deloc acest termen;

e) prevederile legale privind criteriile medico-psihosociale pe baza cărora se stabilește încadrarea în grad de handicap stau la baza emiterii certificatelor de handicap; în opinia acestor instanțe, încadrarea în gradele de handicap, independent de calificarea dată, echivalează cu atribuirea calității de nevăzător, în înțelesul art. 47 alin. (2) din Legea nr. 19/2000 și al art. 59 din Legea nr. 263/2010;

f) de asemenea, s-a apreciat că Adresa nr. 2.160/2001 emisă de Ministerul Sănătății și Familiei – Secretariatul de Stat pentru Persoanele cu Handicap nu poate conține aprecieri care să fie contrare sau care să adauge la lege.

Opinia Avocatului Poporului

Dispozițiile art. 47 alin. (1) din Legea nr. 19/2000 și, respectiv, ale art. 58 din Legea nr. 263/2010 reglementează condițiile speciale de pensionare pentru o categorie aparte a persoanelor cu dizabilități, și anume nevăzătorii; aceste norme sunt derogatorii de la cele de drept comun având ca obiect deschiderea dreptului la pensie integrală pentru munca depusă și limită de vârstă.

În ambele texte de lege legiuitorul nu distinge cu privire la gradul de handicap, ci numai sub aspectul tipului de handicap, respectiv cel vizual și celelalte tipuri de handicap.

În acest context, în considerarea principiului ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, Avocatul Poporului a învederat că normele menționate nu deosebesc între diversele categorii de nevăzători și nu reglementează diferit situația celor care au un grad de handicap grav față de cei care sunt încadrați în grad de handicap accentuat, așa cum este stipulat pentru persoanele încadrate în alte tipuri de handicap; ca atare, consideră justificată opinia potrivit căreia înțelesul noțiunii de „nevăzător” nu este echivalentul termenului „orb” și nici al sintagmei „cu grad de handicap grav”.

Opinia procurorului general

Prin punctul de vedere înaintat ÎCCJ, înregistrat sub nr. 26.422 din 6 iulie 2015, s-a învederat că, în aplicarea dispozițiilor art. 47 alin. (2) din Legea nr. 19/2000 și ale art. 59 din Legea nr. 263/2010, noțiunea „nevăzător” semnifică persoana cu deficiența funcției vizuale, prin raportare la tipul handicapului, indiferent de gradul de handicap (grav, accentuat sau mediu), nu doar persoana lipsită total de vedere, iar stagiul minim de cotizare trebuie realizat în condițiile acestui tip de handicap.

Astfel, prin reglementarea actuală, legiuitorul a făcut o distincție clară între persoanele cu alt tip de handicap decât cel vizual, preluând separat prevederile art. 47 alin. (2) din Legea nr. 19/2000 în prevederile art. 59 din Legea nr. 263/2010.

Jurisprudența ÎCCJ

La nivelul ÎCCJ nu a fost identificată jurisprudența relevantă în materie, deoarece litigiile cu acest obiect nu intră în competența de soluționare a instanței supreme.

Jurisprudența Curții Constituționale

Curtea Constituțională a fost sesizată în numeroase rânduri cu soluționarea unor excepții de neconstituționalitate a diferitelor prevederi ale Legii nr. 19/2000, ale Legii nr. 263/2010, precum și ale acestor acte normative în ansamblul lor; dintre cele din urmă, cu titlu exemplificativ, pot fi menționate următoarele decizii: Decizia nr. 75/2003, Decizia nr. 449/2005, Decizia nr. 115/2013, prin care Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate a Legii nr. 19/2000, iar cu privire la ansamblul Legii nr. 263/2010, excepția de neconstituționalitate a fost respinsă prin Decizia nr. 295/2013.

În ceea ce privește textele ce interesează prezentul recurs în interesul legii – art. 47 alin. (2) din Legea nr. 19/2000 și, respectiv, art. 59 din Legea nr. 263/2010, instanța de contencios constituțional a fost învestită doar cu soluționarea unor excepții de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 47 alin. (2) din Legea nr. 19/2000 (respinse prin Decizia nr. 565/2005 și prin Decizia nr. 353/2008), iar nu și vizând textul din legea ulterioară – art. 59 din Legea nr. 263/2010.

Jurisprudența CEDO și a CJUE

Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție a Uniunii Europene

La nivelul celor două instanțe europene nu s-a identificat jurisprudența relevantă care să vizeze în mod direct problema de drept supusă analizei.

Raportul asupra recursului în interesul legii

Raportul întocmit de judecătorii-raportori desemnați, conform art. 516 alin. (5) din Codul de procedură civilă, a concluzionat ca noțiunea de „nevăzător” din cuprinsul celor două norme să fie explicitate prin sintagma „cecitate absolută”, având în vedere distincțiile prevăzute de Ordinul nr. 762/1.992/2007.