Decizia ÎCCJ (Complet RIL) nr. 8/2017 (M. Of. nr. 698/29.08.2017): Hotărârile primei instanţe pronunţate în cauzele având ca obiect validarea sau invalidarea alegerii primarilor

În M. Of. nr. 698 din 29 august 2017, a fost publicată Decizia ÎCCJ nr. 8/2017 din 29 mai 2017 referitoare la dezlegarea următoarei chestiuni de drept: „tipul hotărârii judecătorești, modul de executare și căile de atac ce pot fi exercitate împotriva hotărârilor judecătorești pronunțate în cauze care au ca obiect validarea sau invalidarea alegerii primarilor, pronunțate în temeiul dispozițiilor art. 58 și art. 59 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală”.

Legea administrației publice locale nr. 215/2001

„Art. 58

(1) Validarea alegerii primarului se face în termen de 20 de zile de la data desfășurării alegerilor, în camera de consiliu a judecătoriei în a cărei rază teritorială se află comuna sau orașul, de către un judecător desemnat de președintele judecătoriei, după îndeplinirea prevederilor art. 38 alin. (1) și (1^1) din Legea nr. 334/2006, cu modificările și completările ulterioare.

(2) Invalidarea alegerii primarului se poate pronunța în cazurile prevăzute la art. 31 alin. (4)”.

„Art. 59

(…)

(2) În caz de invalidare a alegerii primarului, Guvernul, la propunerea prefectului, va stabili data alegerilor. Acestea se organizează în termen de maximum 90 de zile de la data invalidării sau, după caz, de la data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești, în condițiile legii”.

I. Temeiul juridic al recursului în interesul legii

1. Articolul 514 din Codul de procedură civilă stipulează următoarele:

„Pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești”.

IX. Înalta Curte de Casație și Justiție

37. Analizând recursurile în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum și problema de drept ce se solicită a fi dezlegată, se rețin următoarele:

38. Verificând regularitatea învestirii, prin prisma dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, se constată că această condiție legală este îndeplinită în ceea ce îi privește pe titularii sesizării.

39. Este îndeplinită și condiția privind respectarea cerințelor de ordin formal prescrise de prevederile art. 515 din Codul de procedură civilă, date fiind anexele memoriilor de recurs în interesul legii din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul tuturor curților de apel din țară, astfel cum s-a menționat anterior, fiind ilustrată prin hotărâri judecătorești definitive (dacă litigiul s-a judecat potrivit Codului de procedură civilă adoptat prin Legea nr. 134/2010), precum și prin hotărâri judecătorești irevocabile (dacă judecata s-a desfășurat în baza dispozițiilor Codului de procedură civilă de la 1865).

40. Obiectul recursurilor în interesul legii se circumscrie dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, și anume privește probleme de drept soluționate diferit de instanțele judecătorești.

41. În acest sens, Înalta Curte de Casație și Justiție este învestită, prin promovarea prezentelor recursuri în interesul legii, cu solicitarea de a stabili tipul hotărârii judecătorești, modul de executare și căile de atac ce pot fi exercitate împotriva hotărârilor judecătorești pronunțate în cauze care au ca obiect validarea sau invalidarea alegerii primarilor, pronunțate în temeiul dispozițiilor art. 58 și art. 59 alin. (2) din Legea nr. 215/2001.

42. În ceea ce privește tipul hotărârii judecătorești pronunțate într-o astfel de cauză se consideră că sunt aplicabile prevederile din Codul de procedură civilă care reglementează procedura necontencioasă judiciară, plecând de la ipoteza că cererile de validare a mandatului de primar sunt cereri pentru soluționarea cărora este nevoie de intervenția instanței, fără, însă, a se urmări stabilirea unui drept potrivnic față de o altă persoană.

43. Procedura necontencioasă cuprinde normele care reglementează activitatea instanțelor judecătorești și a altor organe prin care se rezolvă cereri care nu urmăresc stabilirea unui drept potrivnic față de o altă persoană. Procedura necontencioasă se caracterizează, comparativ cu procedura contencioasă, prin lipsa unui litigiu, deci prin inexistența unui conflict de interese. Tocmai de aceea mai este denumită și procedura grațioasă sau voluntară.

44. Codul de procedură civilă cuprinde reglementări cu privire la procedura necontencioasă judiciară în cartea a III-a intitulată „Procedura necontencioasă judiciară”.

45. Potrivit art. 527 din Codul de procedură civilă, cererile pentru soluționarea cărora este nevoie de intervenția instanței, fără însă a se tinde la stabilirea unui drept potrivnic față de o altă persoană, sunt supuse dispozițiilor acestei cărți.

46. Articolele 527 – 540 din Codul de procedură civilă conțin reglementările cu caracter general aplicabile procedurii necontencioase judiciare. Dispozițiile respective se completează cu cele de procedură contencioasă, în măsura în care acestea din urmă nu sunt potrivnice naturii necontencioase a cererii deduse judecății.

47. Potrivit prevederilor art. 533 din Codul de procedură civilă, cererea formulată în materie necontencioasă se soluționează printr-o încheiere (cu excepția cazului în care, pentru o anumită materie, o normă specială ar stabili altfel).

48. Încheierea pronunțată în materie necontencioasă este, de regulă, constitutivă de drepturi, instanța fiind chemată să se pronunțe asupra unei situații juridice noi, luând măsuri pentru viitor.

49. Dispozițiile art. 58 din Legea nr. 215/2001 supuse analizei prezentelor recursuri în interesul legii prevăd:

„(1) Validarea alegerii primarului se face în termen de 20 de zile de la data desfășurării alegerilor, în camera de consiliu a judecătoriei în a cărei rază teritorială se află comuna sau orașul, de către un judecător desemnat de președintele judecătoriei, după îndeplinirea prevederilor art. 38 alin. (1) și (1^1) din Legea nr. 334/2006, cu modificările și completările ulterioare.

(2) Invalidarea alegerii primarului se poate pronunța în cazurile prevăzute la art. 31 alin. (4)”.

50. Art. 59 alin. (2) din aceeași lege dispune: „În caz de invalidare a alegerii primarului, Guvernul, la propunerea prefectului, va stabili data alegerilor. Acestea se organizează în termen de maximum 90 de zile de la data invalidării sau, după caz, de la data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești, în condițiile legii”.

51. Art. 31 alin. (4) din Legea nr. 215/2001 prevede: „(4) Comisia de validare va propune invalidarea alegerii unui consilier numai în cazul în care se constată încălcarea condițiilor de eligibilitate sau dacă alegerea consilierului s-a făcut prin fraudă electorală, constatată în condițiile Legii privind alegerea autorităților administrației publice locale”.

52. Și Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali conține reglementări privind validarea mandatelor de consilieri locali, consilieri județeni, având ca obiect de reglementare „regimul alegerilor pentru autoritățile administrației publice locale – consilii locale, consilii județene, primari și președinți ai consiliilor județene”.

53. În ceea ce privește validarea mandatelor, acest act normativ face trimitere expresă la dispozițiile Legii nr. 215/2001, dispozițiile art. 103 alin. (5) fiind edificatoare în acest sens: „Un exemplar al procesului-verbal pentru consiliul local, pentru consiliul județean, respectiv pentru Consiliul General al Municipiului București, împreună cu întâmpinările, contestațiile și procesele-verbale primite de la birourile electorale ale secțiilor de votare, formând câte un dosar, sigilat și semnat de președinte și de membrii biroului electoral de circumscripție, se înaintează consiliului local, respectiv consiliului județean sau, după caz, Consiliului General al Municipiului București, în vederea validării mandatelor, potrivit prevederilor Legii nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare”.

54. Pentru primar, dosarul format potrivit prezentului alineat se înaintează, sub paza personalului structurilor Ministerului Afacerilor Interne, în cel mult 48 de ore, la judecătoria în a cărei rază teritorială se află circumscripția electorală pentru care au avut loc alegeri, iar, în cazul primarului general al municipiului București, la Tribunalul București, în vederea validării mandatelor, potrivit prevederilor Legii nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

55. Astfel, se apreciază că nu pot fi aplicabile reglementările cuprinse în art. 122 din Legea nr. 115/2015 care dispun: „(1) Judecarea de către instanță a întâmpinărilor, contestațiilor și a oricăror altor cereri prevăzute de prezenta lege se face potrivit regulilor stabilite de lege pentru ordonanța președințială, cu participarea obligatorie a procurorului. (2) Împotriva hotărârilor definitive, pronunțate de instanțele judecătorești potrivit prezentei legi, nu există cale de atac”, respectiv art. 123 din același act care prevede că termenele pe zile, prevăzute de prezenta lege, se calculează din ziua când încep să curgă până, inclusiv, în ziua în care se împlinesc, chiar dacă acestea nu sunt zile lucrătoare; termenele pe ore prevăzute de prezenta lege încep să curgă de la ora 0:00 a zilei următoare.

56. Art. 58 din Legea nr. 215/2001 face referire la art. 31 alin. (4) din același act normativ doar cu privire la cazurile în care poate fi invalidată alegerea unui primar, însă nu se referă și la dispozițiile ulterioare cuprinse în art. 31^1 din actul normativ invocat, chiar dacă acesta prevede o procedură de soluționare a unor cereri de validare: „(1) Hotărârea de validare sau invalidare a mandatelor poate fi atacată de cei interesați la instanța de contencios administrativ în termen de 5 zile de la adoptare sau, în cazul celor absenți de la ședință, de la comunicare. (2) Instanța de contencios administrativ se pronunță în cel mult 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanțe este definitivă și irevocabilă”.

57. Această procedură poate fi aplicată doar în cazurile speciale reglementate de legiuitor, respectiv, în situația validării sau invalidării mandatelor consilierilor locali, neputând fi extinsă cererilor având ca obiect validarea mandatelor de primar.

58. Un argument în sprijinul acestei constatări îl constituie și redactarea formei actuale a dispozițiilor art. 58 din Legea nr. 215/2001, comparativ cu forma acestui articol din varianta republicată a legii în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007.

59. Astfel, conform art. 58 din Legea nr. 215/2001 în forma existentă în 2007, anterioară modificărilor ce au operat succesiv prin Ordonanțele de urgență ale Guvernului nr. 20/2008 și nr. 66/2008, validarea mandatului primarului era supusă prevederilor art. 30 alin. (1) – (5) privind validarea alegerii consilierilor, care se aplicau în mod corespunzător. În aceste texte de lege se menționa că validarea se realizează de către judecătoria în raza căreia se află unitatea administrativ-teritorială, de către un judecător desemnat de președintele instanței, că respectiva cerere se judeca în ședință publică, fără citarea părților, iar hotărârea era supusă căilor de atac prevăzute în cadrul procedurii contencioase. Prin art. III pct. 5 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 20/2008 s-a înlocuit prevederea referitoare la judecarea cererii în ședință publică cu cea privind judecata în camera de consiliu și nu se mai indică expres că este incidentă procedura contencioasă în privința căilor de atac.

60. De asemenea, validarea/invalidarea mandatelor consilierilor locali revine în competența unei comisii de validare alcătuită din 3 – 5 consilieri, în conformitate cu art. 31 alin. (2) – (4) din Legea nr. 215/2001, astfel cum a fost modificată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 20/2008. Potrivit art. 31^1 din lege, aceste hotărâri pot fi atacate de cei interesați la instanța de contencios administrativ.

61. Pe de o parte, textele de lege evocate mai sus din Legea nr. 215/2001 nu reglementează procedura de judecată a cererilor privind validarea mandatelor de primar, prevăzând doar instanța competentă să soluționeze cauzele cu un asemenea obiect, precum și faptul că acestea se judecă în camera de consiliu.

62. Pe de altă parte, abordarea diferită a procedurii de validare a alegerii primarului de cea a alegerii consilierilor locali și indicarea expresă de către legiuitor a controlului pe calea contenciosului administrativ în ceea ce privește alegerea consilierilor denotă în mod clar intenția de a atribui un caracter necontencios procedurii judiciare a validării primarului, prin verificarea îndeplinirii unor condiții de legalitate.

63. De aceea, se impune analiza condițiilor impuse de Codul de procedură civilă pentru ca o astfel o cerere, de validare sau invalidare a mandatelor de primar, să poată fi circumscrisă procedurii necontencioase.

64. Pentru a se încadra în domeniul de aplicare al procedurii necontencioase judiciare, o cerere trebuie să îndeplinească două condiții, una pozitivă, alta negativă, și anume:

a) să presupună intervenția instanței, prin exercitarea unui control din partea judecătorului asupra unor acte sau operațiuni producătoare de efecte juridice (condiție pozitivă subsumată doctrinar conceptului de tutelă judecătorească);
b) să nu urmărească stabilirea unui drept potrivnic față de o altă persoană (condiție negativă).

65. Condiția pozitivă este îndeplinită doar atunci când necesitatea intervenției instanței pentru soluționarea cererii are o bază legală.

66. Condiția negativă este îndeplinită atunci când nu există un diferend de natură juridică cu o altă persoană, în legătură cu măsurile ce se cer a fi luate în procedura necontencioasă.

67. Stabilirea caracterului necontencios ori contencios al unei cereri se realizează prin raportare la cerințele menționate, și nu prin raportare la unele aspecte procedurale, cum ar fi citarea ori necitarea părților.

68. De asemenea, nu poate constitui un criteriu esențial de diferențiere a actului grațios de cel contencios desfășurarea lucrărilor în camera de consiliu, argumentul nefiind unul solid, câtă vreme există și jurisdicții contencioase care se desfășoară în camera de consiliu.

69. În sensul art. 527 din Codul de procedură civilă, prin intervenția instanței se înțelege intervenția judecătorului, iar prin stabilirea unui drept potrivnic se înțelege afirmarea unei pretenții juridice față de o altă persoană.

70. În cadrul procedurii de validare îi incumbă judecătorului desemnat verificarea unor condiții de fond și de formă ale alegerii primarului, ceea ce dă expresie unui control juridic de legalitate, cu efecte constitutive, atât în cazul pronunțării unei soluții de validare, cât și în cazul pronunțării unei soluții de invalidare a respectivului mandat. Biroul Electoral Central este entitatea care rezolvă chestiunile litigioase referitoare la votare și stabilirea rezultatului votării prin fraudă electorală, nu judecătorul desemnat în procedura de validare conform art. 58 din Legea nr. 215/2001.

71. Natura necontencioasă a procedurii de validare a mandatului de primar derivă și din modalitatea în care legea reglementează învestirea instanței, dosarul de validare fiind înaintat instanței în a cărei rază teritorială se află circumscripția electorală, de către biroul electoral de circumscripție. Biroul electoral de circumscripție nu se înfățișează ca parte într-un litigiu, neavând o situație contradictorie cu persoana aleasă ca primar.

72. Așadar, absența litigiului, care este de esența procedurii necontencioase, se verifică și în situația ce face obiectul prezentului recurs în interesul legii.

73. Revine deci judecătorului prevăzut de art. 58 din Legea nr. 215/2001 să efectueze verificările subsumate controlului de legalitate sub aspectele arătate anterior, aceasta dispunând validarea alegerii primarului, când constată îndeplinirea condițiilor legale, sau invalidarea mandatului acestuia, atunci când constată neîndeplinirea uneia sau mai multor condiții prevăzute de lege.

74. Cum cererea de validare a alegerii primarului presupune intervenția instanței de judecată, conform dispozițiilor legale ce dispun în sensul că „validarea alegerii primarului se face de un judecător”, și cum nu există în astfel de cazuri un diferend de natura juridică cu alte persoane, rezultă fără dubiu că aceasta este o cerere care, prin specificul demersului judiciar în vederea rezolvării sale, se circumscrie procedurii necontencioase.

75. Rezultă, așadar, că procedura de validare a mandatelor de primar are caracter necontencios. De asemenea, pentru că Legea nr. 215/2001 nu are prevederi derogatorii de la dispozițiile cărții a III-a a Codului de procedură civilă vor fi incidente, în completare, prevederile generale din materia necontencioasă a Codului de procedură civilă.

76. Așadar, instanța se va pronunța, potrivit art. 533 – 534 din Codul de procedură civilă, prin încheiere și nu prin sentință, pentru astfel de cereri care se judecă în procedură necontencioasă existând o prevedere specială cu privire la tipul hotărârii judecătorești.

77. În ceea ce privește modul de executare, potrivit dispozițiilor incidente din materia procedurii necontencioase, art. 534 alin. (1) din Codul de procedură civilă, se consideră că încheierea prin care se încuviințează cererea în această materie este executorie de drept.

78. Așadar, încheierea prin care se încuviințează cererea de validare a mandatului de primar, întrunind elementele unui act jurisdicțional, este executorie, în sensul că nici termenul de apel și nici apelul declarat în termen nu suspendă executarea hotărârii, cum se întâmplă, de regulă, în procedura contencioasă.

79. Practic, măsura dispusă de instanță prin încheiere produce efecte, chiar dacă hotărârea este atacată cu apel.

80. Dispozițiile speciale înscrise în art. 534 din Codul de procedură civilă sunt pe deplin aplicabile și în privința căii de atac exercitate împotriva încheierilor prin care se dispune validarea sau invalidarea mandatelor de primar.

81. Se are în vedere, în primul rând, că legea specială – Legea nr. 215/2001 – nu prevede nicio reglementare prin care să se interzică exercitarea unei căi de atac împotriva hotărârilor pronunțate în această materie. Și Curtea Constituțională a reținut că, în cazul primarilor, legiuitorul nu a prevăzut expres în Legea nr. 215/2001 o cale de atac împotriva hotărârii de validare sau invalidare a alegerii acestora, astfel cum este prevăzută în cazul alegerii președintelui consiliului local.

82. Cererile cu un asemenea obiect sunt în competența de soluționare în primă instanță a judecătoriei, respectiv a Tribunalului București și nu pot fi date în competența Înaltei Curți de Casație și Justiție, pentru a fi aplicabilă excepția prevăzută la art. 534 alin. (2) din Codul de procedură civilă.

83. În al doilea rând, art. 59 din Legea nr. 215/2001 dispune că: „(1) Rezultatul validării sau invalidării alegerii primarului se aduce la cunoștință prefectului și se prezintă în ședința de constituire a consiliului local sau, după caz, într-o ședință extraordinară, de către un judecător desemnat de președintele judecătoriei. (2) În caz de invalidare a alegerii primarului, Guvernul, la propunerea prefectului, va stabili data alegerilor. Acestea se organizează în termen de maximum 90 de zile de la data invalidării sau, după caz, de la data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești, în condițiile legii”.

84. Așadar, în structura normei legale sus-citate se regăsește sintagma „data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești”. Trebuie avut în vedere faptul că la data intrării în vigoare a legii speciale erau incidente dispozițiile Codului de procedură civilă din 1865 care, în art. 336, reglementa calea de atac împotriva încheierii prin care se încuviința cererea în procedura necontencioasă. Această încheiere, potrivit vechii reglementări, era executorie și era supusă recursului. Rămânerea irevocabilă a hotărârii avea loc după expirarea termenului de exercitare a recursului sau după soluționarea cererii de recurs.

85. De asemenea, art. 8 din Legea nr. 76/2012 prevede, fără echivoc, că, după intrarea în vigoare a Codului de procedură civilă, referirile din cuprinsul actelor normative la hotărârea judecătorească „definitivă și irevocabilă” se vor înțelege ca fiind făcute la hotărârea judecătorească „definitivă”. Drept urmare, sintagma folosită de legiuitor în cuprinsul art. 59 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 are semnificația epuizării căilor de atac, în prezent, calea de atac a apelului.

86. În al treilea rând, prevederile art. 534 din Codul de procedură civilă dispun că încheierea pronunțată în materie necontencioasă este supusă numai apelului (în procedura necontencioasă judiciară de drept comun neexistând și calea de atac a recursului), cu excepția celei pronunțate de un complet al Înaltei Curți de Casație și Justiție, care este definitivă. Apelul poate fi exercitat de partea a cărei cerere a fost respinsă, de celelalte părți chemate sau care au intervenit, dar și de orice altă persoană interesată, chiar dacă nu a fost citată și nu a participat la soluționarea cererii.

87. Concluzionând, în virtutea caracterului necontencios al procedurii și în baza art. 536 alin. (2) din Codul de procedură civilă, calea de atac împotriva încheierii de validare a mandatului de primar este apelul.

88. În ceea ce privește termenul de apel, în lipsa unor prevederi exprese, termenul de apel este cel de drept comun, și anume 30 de zile (reglementat de art. 468 din Codul de procedură civilă). Acesta curge:

a) de la pronunțare, pentru cei care au fost prezenți la ultima ședință de judecată;
b) de la comunicare, pentru cei care au lipsit la ultima ședință de judecată;
c) de la data la care au luat cunoștință de încheiere, dar nu mai târziu de un an de la data pronunțării, în cazul persoanelor interesate, care nu au fost citate la soluționarea cererii.

89. Alineatul (3) al art. 534 din Codul de procedură civilă vizează persoanele care au fost citate în cadrul procedurii, dar stabilește că termenul curge de la pronunțare, respectiv de la comunicare, după cum persoanele au fost prezente sau nu la ultimul termen de judecată. Acesta din urmă este singurul relevant, chiar dacă pentru judecarea cererii au fost acordate mai multe termene.

90. Alineatul (4) al articolului analizat se referă la persoanele interesate care nu au fost citate pentru soluționarea cererii și care pot ataca cu apel încheierea de încuviințare, în termen de 30 de zile de la data la care au luat cunoștință de aceasta.

91. Deoarece dispozițiile art. 527 – 535 din Codul de procedură civilă referitoare la procedura necontencioasă se completează, potrivit art. 536 din același act normativ, cu dispozițiile din procedura contencioasă și, pe de altă parte, norma specială nu stabilește vreo derogare în acest sens, rezultă că termenul de apel este de 30 zile, astfel cum prevede art. 468 alin. (1) din Codul de procedură civilă.

92. Așadar, termenul de apel curge de la pronunțare, pentru cei care au fost prezenți la ultima ședință de judecată, și de la comunicare, pentru cei care au lipsit. În cazul în care apelul este formulat de o persoană interesată care nu a fost citată la soluționarea cererii, deci de un terț care justifică un interes, termenul de apel curge de la data la care această persoană a luat cunoștință de încheiere, dar nu mai târziu de un an de la data pronunțării.

93. În concluzie, hotărârile primei instanțe pronunțate în cauzele având ca obiect validarea sau invalidarea alegerii primarilor, pronunțate în temeiul dispozițiilor art. 58 și art. 59 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, sunt încheieri, executorii, susceptibile de a fi atacate cu apel în 30 de zile, în condițiile art. 534 alin. (3) și (4) din Codul de procedură civilă.