Decizia ÎCCJ (Complet RIL) nr. 25/2017 (M. Of. nr. 194/02.03.2018): exercitarea controlului de legalitate, pe cale separată, asupra certificatului de urbanism prin care s-a dispus interdicția de a construi sau care conține alte limitări

În M. Of. nr. 194 din 2 martie 2018, a fost publicată Decizia ÎCCJ (Complet RIL) nr. 25/2017 din 6 noiembrie 2017 referitoare la dezlegarea următoarei chestiuni de drept: „interpretarea și aplicarea dispozițiilor  din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare”.

Legea nr. 50/1991

„Art. 6

(1) Certificatul de urbanism este actul de informare prin care autoritățile prevăzute la art. 4, în conformitate cu prevederile planurilor urbanistice și ale regulamentelor aferente acestora ori ale planurilor de amenajare a teritoriului, după caz, avizate și aprobate potrivit legii, fac cunoscute solicitantului elementele privind regimul juridic, economic și tehnic al terenurilor și construcțiilor existente la data solicitării și stabilesc cerințele urbanistice care urmează să fie îndeplinite în funcție de specificul amplasamentului, precum și lista cuprinzând avizele și acordurile legale, necesare în vederea autorizării”.

„Art. 7

(1) Autorizația de construire se emite în cel mult 30 de zile de la data înregistrării cererii, pe baza documentației depuse la autoritățile prevăzute la art. 4, care va cuprinde:

a) certificatul de urbanism;

b) dovada titlului asupra terenului și/sau construcțiilor;

c) proiectul pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții;

d) avizele și acordurile legale necesare, stabilite prin certificatul de urbanism;

e) dovada privind achitarea taxelor legale”.

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

„Art. 2

(1) În înțelesul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații:

(…)

c) act administrativ – actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect:

– punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
– executarea lucrărilor de interes public;
– prestarea serviciilor publice;
– achizițiile publice;”.

„Art. 8

(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă adresată autorității publice emitente sau dacă nu a primit nici un răspuns în termenul prevăzut la art. 7 alin. (4), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea, în tot sau în parte, a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a cererii”.

VII. Înalta Curte de Casație și Justiție

27. Recursul în interesul legii îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 514 și 515 din Codul de procedură civilă, fiind exercitat de un subiect de drept căruia legea îi recunoaște legitimare procesuală și având ca obiect o problemă de drept pentru care s-a făcut dovada că a fost soluționată în mod diferit, prin hotărâri judecătorești definitive, pronunțate de mai multe instanțe judecătorești de pe teritoriul țării.

28. În ceea ce privește fondul problemei de drept supuse dezbaterii, se apreciază că au procedat în acord cu litera și spiritul dispozițiilor legale acele instanțe care au permis exercitarea controlului de legalitate pe cale separată asupra certificatului de urbanism prin care s-a dispus interdicția de a construi sau care conține alte limitări.

29. În primul rând trebuie observat faptul că, dacă s-ar accepta interpretarea contrară, în sensul că certificatul de urbanism nu poate fi cenzurat decât în cadrul unei acțiuni formulate împotriva autorizației de construire, ar urma ca, în situația în care o astfel de autorizație nu se mai emite tocmai datorită interdicției de construire stabilite prin certificat, acest act să nu mai poată fi supus în niciun mod controlului de legalitate, iar solicitantul să fie obligat să suporte limitările referitoare la folosința dreptului său de proprietate, fără a i se recunoaște dreptul de acces la o instanță de judecată.

30. Aceste consecințe ar fi în mod vădit contrare art. 6 paragraful 1 dinCEDO. Prin Hotărârea din 21 februarie 1975, pronunțată în Cauza Golder c. Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că „dreptul de acces constituie un element inerent dreptului enunțat în articolul 6 paragraful 1. (…) articolul 6 paragraful 1 garantează fiecărei persoane dreptul de a sesiza o instanță judecătorească în vederea soluționării plângerilor privind drepturile și obligațiile sale cu caracter civil”.

31. Or, potrivit art. 20 alin. (1) din Constituția României „(1) Dispozițiile constituționale privind drepturile și libertățile cetățenilor vor fi interpretate și aplicate în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care România este parte”.

32. În consecință, dincolo de termenii expliciți ai Legii nr. 50/1991 și ai Legii nr. 554/2004, se impune să se recunoască persoanei vătămate prin emiterea unui certificat de urbanism, care conține interdicția de a construi sau alte limitări, posibilitatea sesizării pe cale separată a instanței de contencios administrativ.

33. Nu se poate accepta, într-o astfel de situație, nici soluția de a impune petentului, căruia i-a fost comunicat certificatul de urbanism cu restricțiile menționate, să continue demersul său în sensul de a solicita în mod formal autorizația de construire, urmând să conteste în instanță refuzul de emitere a acestui act, ocazie cu care, eventual, să pună în discuție și modalitatea în care i-a fost soluționată cererea de eliberare a certificatului de urbanism. Un astfel de demers nu ar avea nicio finalitate practică, întrucât emiterea unei autorizații de construire legală nu ar mai fi posibilă. Or, accesul la instanța de judecată nu poate fi condiționat de formularea unei cereri care nu ar putea să primească în mod legal o soluție favorabilă, o astfel de condiție neputând fi privită ca fiind întemeiată pe un scop legitim.

34. În ceea ce privește dispozițiile legale aplicabile, se constată că reglementări privind certificatul de urbanism se regăsesc atât în Legea nr. 50/1991, cât și în Legea nr. 350/2001.

35. Astfel, potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 –

„(1) Certificatul de urbanism este actul de informare prin care autoritățile prevăzute la art. 4 și la art. 43 lit. a):

a) fac cunoscute solicitantului informațiile privind regimul juridic, economic și tehnic al terenurilor și construcțiilor existente la data solicitării, în conformitate cu prevederile planurilor urbanistice și ale regulamentelor aferente acestora ori ale planurilor de amenajare a teritoriului, după caz, avizate și aprobate potrivit legii;

b) stabilesc cerințele urbanistice care urmează să fie îndeplinite în funcție de specificul amplasamentului;

c) stabilesc lista cuprinzând avizele/acordurile necesare în vederea autorizării;

d) încunoștințează investitorul/solicitantul cu privire la obligația de a contacta autoritatea competentă pentru protecția mediului, în scopul obținerii punctului de vedere și, după caz, al actului administrativ al acesteia, necesare în vederea autorizării”.

36. De asemenea, art. 29 alin. (1) din Legea nr. 350/2001 prevede că „Certificatul de urbanism este actul de informare cu caracter obligatoriu prin care autoritatea administrației publice județene sau locale face cunoscute regimul juridic, economic și tehnic al imobilelor și condițiile necesare în vederea realizării unor investiții, tranzacții imobiliare ori a altor operațiuni imobiliare, potrivit legii”.

37. Din perspectiva legislației urbanismului, rolul certificatului de urbanism este acela de a asigura, prin emiterea sa, aplicarea documentațiilor de amenajare a teritoriului și de urbanism, astfel cum rezultă din reglementarea cuprinsă în cap. III secțiunea a 4-a din Legea nr. 350/2001, rol concretizat, în principal, prin îndeplinirea funcției de informare a administrațiilor publice, dar și prin cea de mijloc de control de către autoritatea competentă a utilizării terenurilor, în anumite limite și conform anumitor scopuri.

38. Certificatul de urbanism se eliberează, în principal, pentru obținerea unei autorizații de construire. Art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 prevede că „(1) Autorizația de construire se emite pentru executarea lucrărilor de bază și a celor aferente organizării executării lucrărilor, în cel mult 30 de zile de la data depunerii documentației pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții, care cuprinde, în copie, următoarele documente:

a) certificatul de urbanism; (…)”.

39. Certificatul de urbanism mai poate fi necesar, conform art. 6 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, „(…) și în următoarele situații:

a) în vederea concesionării de terenuri, potrivit legii;

b) în vederea adjudecării prin licitație a proiectării lucrărilor publice în faza de «Studiu de fezabilitate», potrivit legii;

c) pentru cereri în justiție și operațiuni notariale privind circulația imobiliară, atunci când operațiunile respective au ca obiect:

– comasarea, respectiv dezmembrarea terenurilor din/în cel puțin 3 parcele;
– împărțeli ori comasări de parcele solicitate în scopul realizării de lucrări de construcții și de infrastructură;
– constituirea unei servituți de trecere cu privire la un imobil”.

40. Recursul în interesul legii ce face obiectul analizei de față se referă la situația certificatului de urbanism eliberat în vederea obținerii unei autorizații de construire, mai precis situația în care acest certificat are inserată o interdicție de construire sau conține alte limitări, aceasta fiind ipoteza analizată în continuare.

41. În ceea ce privește accesul la instanța de contencios administrativ, art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că „(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public”.

42. Art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004 definește actul administrativ ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice”.

43. Art. 2 alin. (2) din aceeași lege asimilează actului administrativ „refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal”.

44. Refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I din Legea nr. 554/2004 ca fiind „exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane”.

45. În practica judiciară, pornindu-se de la definirea de către legiuitor a certificatului de urbanism ca act de informare și de la prevederea cuprinsă, în prezent, în art. 6 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, potrivit căruia „Certificatul de urbanism nu conferă dreptul de a executa lucrări de construcții”, s-a apreciat că natura juridică a certificatului de urbanism este aceea de act preparator, rolul său fiind acela de a pregăti legala emitere a autorizației de construire. Nefiind un act susceptibil să producă efecte juridice prin el însuși, așa cum impun dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, citate mai sus, care definesc actul administrativ ca fiind un act „care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice”, s-a apreciat că verificarea legalității certificatului de urbanism se poate face doar în cadrul unei acțiuni formulate împotriva autorizației de construire, aceasta reprezentând actul administrativ propriu-zis, producător de efecte juridice.

46. Acest raționament nu se mai verifică în situația în care certificatul de urbanism conține o interdicție de construire sau alte limitări care fac imposibilă obținerea autorizației de construire.

47. Trebuie făcută observația că certificatul de urbanism este întotdeauna producător de anumite efecte juridice, în sensul că obținerea lui conferă beneficiarului dreptul de a pretinde autorității competente o anumită conduită în legătură cu procedura de emitere a autorizației de construire. În măsura în care certificatul de urbanism este urmat de emiterea unei autorizații de construire, aceste efecte juridice nu pot fi privite în mod independent, fiind limitate la procedura de emitere a actului administrativ și fiind resorbite, în totalitate, în efectele pe care le produce actul final al autorității. Din această perspectivă, inadmisibilitatea acțiunii formulate exclusiv împotriva unui certificat de urbanism, atunci când acesta este susceptibil de a fi urmat de emiterea unei autorizații de construire, este pe deplin justificată.

48. Când însă prin conținutul său concret, prin interdicția de construire sau prin limitările pe care le conține, certificatul de urbanism nu mai este susceptibil de a fi urmat de emiterea unei autorizații de construire, efectele juridice pe care le produce capătă o semnificație de sine stătătoare, conferind certificatului de urbanism caracteristicile unui veritabil act administrativ, în sensul definiției legale citate mai sus. Nu mai este vorba de o simplă etapă în procesul decizional, cum se întâmplă în cazul actelor preparatorii, ci de un act care pune capăt acestui proces, eventuala vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale petentului avându-și izvorul tocmai în respectivul certificat de urbanism.

49. În consecință, dată fiind natura juridică de act administrativ pe care o dobândește certificatul de urbanism care, datorită interdicțiilor sau limitărilor pe care le conține, nu mai este susceptibil să fie urmat de emiterea unei autorizații de construire, acțiunea în anulare formulată în mod exclusiv împotriva acestui act este admisibilă.

50. În practica instanțelor de judecată, acest certificat de urbanism a mai fost calificat ca fiind manifestarea unui refuz de soluționare a unei cereri. Este adevărat că, raportând finalitatea urmărită de particularul care a formulat cererea de emitere a certificatului de urbanism (aceea de a obține o autorizație de construire care să îi permită edificarea unei construcții) la conținutul concret al unui astfel de certificat de urbanism, se poate identifica și o astfel de latură a actului, dacă se pune accentul pe partea din cererea petiționarului care nu a primit o soluție favorabilă.

51. Totuși, așa cum s-a arătat în doctrina mai veche^[1], refuzul de emitere a unui act administrativ nu poate fi dedus din faptul pozitiv al autorității care a emis un act în condiții apreciate de petiționar ca nesatisfăcătoare, ci, într-o astfel de situație, ceea ce se atacă în instanță este actul administrativ propriu-zis, chiar dacă acesta implică, în parte, și un refuz de a rezolva o cerere. Aceste observații sunt cu atât mai actuale cu cât Legea nr. 554/2004 definește refuzul de soluționare a unei cereri ca fiind exprimarea explicită a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane.

52. Concret, în ceea ce privește certificatul de urbanism care conține interdicția de construire sau alte limitări, nu ar fi posibil ca persoana vătămată să se plângă doar de refuzul, ce se deduce implicit din conținutul certificatului eliberat în această formă, de a emite un certificat de urbanism cu un conținut diferit, ci acțiunea trebuie îndreptată, în primul rând, împotriva certificatului deja emis și doar în mod subsecvent să se solicite emiterea unui nou certificat cu un conținut corespunzător.

53. În acest sens se observă că art. 30 din Legea nr. 350/2001 prevede că „Pentru aceeași parcelă se pot elibera mai multe certificate de urbanism, dar conținutul acestora, bazat pe documentațiile de amenajare a teritoriului și de urbanism, și celelalte reglementări în domeniu trebuie să fie aceleași pentru toți solicitanții”. Dacă pentru mai mulți solicitanți se pot emite mai multe certificate de urbanism cu privire la aceeași parcelă, dar conținutul lor trebuie să fie identic, cu atât mai mult, pentru același solicitant nu s-ar putea elibera, pentru aceeași parcelă, două certificate de urbanism cu conținut diferit. Odată emis un certificat de urbanism considerat vătămător este necesar ca, în prealabil, să fie înlăturat acest act din ordinea juridică, dacă se constată că este nelegal, și doar apoi să se emită un nou act cu un conținut conform cu legea.

54. În plus, nu toate situațiile în care certificatul de urbanism conține limitări implică și un refuz de soluționare a unei cereri. Spre exemplu, în cazul în care certificatul conține anumite detalii referitoare la regimul tehnic sau o anumită listă de avize de obținerea cărora este condiționată eliberarea autorizației de construire, nu se poate vorbi de niciun refuz de soluționare a unei cereri și, cu toate acestea, este posibil ca beneficiarul să se considere vătămat ca urmare a limitărilor sau condițiilor impuse prin actul respectiv și să se afle în imposibilitate de a mai continua demersul său pentru obținerea autorizației de construire în condițiile pe care le dorește.

55. Din perspectiva acestor argumente, se reține natura juridică de act administrativ a certificatului de urbanism prin care s-a dispus interdicția de a construi sau care conține alte limitări, fiind posibilă, în consecință, exercitarea, de către instanța de contencios administrativ competentă, a controlului de legalitate a acestui act.