Decizia ÎCCJ (Complet RIL) nr. 17/2017 (M. Of. nr. 930/27.11.2017): calea de atac a apelului în materia contenciosului administrativ

În M. Of. nr. 930 din 27 noiembrie 2017, a fost publicată Decizia ÎCCJ nr. 17/2017 din 18 septembrie 2017 referitoare la dezlegarea următoarei chestiuni de drept: „interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor legale privind calea de atac în materia contenciosului administrativ, împotriva hotărârilor pronunțate în această materie poate fi exercitată numai calea de atac a recursului, cu excepția cazului prevăzut de dispozițiile art. 25 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare”.

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

„Art. 20 (Recursul)

(1) Hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare”.

„Art. 25 („Instanța de executare”)

(3) Hotărârea pronunțată în condițiile art. 24 alin. (4) este supusă numai apelului în termen de 5 zile de la comunicare. Dacă hotărârea a fost pronunțată de curtea de apel ea va fi supusă recursului, în același termen”.

I. Problema de drept care a generat practica neunitară

1. Recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov vizează interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor legale privind calea de atac a apelului în materia contenciosului administrativ.

VIII. Înalta Curte de Casație și Justiție

38. Recursul în interesul legii îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 514 și 515 din Codul de procedură civilă, fiind exercitat de un subiect de drept căruia legea îi recunoaște legitimare procesuală și având ca obiect o problemă de drept pentru care s-a făcut dovada că a fost soluționată în mod diferit, prin hotărâri judecătorești definitive, pronunțate de mai multe instanțe judecătorești de pe teritoriul țării.

39. Obiectul recursului în interesul legii, astfel cum rezultă din sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov, îl constituie interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor legale privind calea de atac a apelului în materia contenciosului administrativ.

40. În esență, normele legale ce se impun a fi interpretate sunt următoarele:

– Art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că:

„(1) Hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare”.

– Art. 7 din Legea nr. 76/2012 dispune că:

„(1) Dacă prin prezenta lege nu se prevede altfel, ori de câte ori printr-o lege specială se prevede că hotărârea judecătorească de primă instanță este «definitivă», de la data intrării în vigoare a Codului de procedură civilă, aceasta va fi supusă numai apelului la instanța ierarhic superioară.

(2) Dispozițiile alin. (1) se aplică și în cazul în care printr-o lege specială se prevede că hotărârea judecătorească de primă instanță este «supusă recursului» sau că «poate fi atacată cu recurs» ori, după caz, legea specială folosește o altă expresie similară.

(3) Dispozițiile alin. (1) și (2) nu se aplică în materie de contencios administrativ și fiscal, inclusiv în materia azilului”.

– Art. 64 alin. (4) din Codul de procedură civilă prevede că:

„(4) Încheierea de respingere ca inadmisibilă a cererii de intervenție poate fi atacată în termen de 5 zile, care curge de la pronunțare pentru partea prezentă, respectiv de la comunicare pentru partea lipsă. Calea de atac este numai apelul, dacă încheierea a fost dată în primă instanță, respectiv numai recursul la instanța ierarhic superioară, în cazul în care încheierea a fost pronunțată în apel. […]”.

NOTĂ:

Aceste prevederi se aplică și în cazul respingerii ca inadmisibile a cererilor de intervenție forțată, și anume: cererea de chemare în judecată a altei persoane, cererea de chemare în garanție și cererea de arătare a titularului dreptului, în conformitate cu dispozițiile art. 69 alin. (3), art. 74 alin. (2) și art. 77 alin. (2) din Codul de procedură civilă.

– Art. 361 alin. (2) din Codul de procedură civilă prevede că:

„(2) Încheierea de respingere (a cererii de asigurare a probelor – n.r.) poate fi atacată separat numai cu apel în termen de 5 zile de la pronunțare, dacă s-a dat cu citarea părților, și de la comunicare, dacă s-a dat fără citarea lor”.

– Art. 954 alin. (3) din Codul de procedură civilă stabilește că:

„(3) Încheierea prin care se soluționează cererea de sechestru se comunică creditorului de îndată de către instanță, iar debitorului, de către executorul judecătoresc, odată cu luarea măsurii. Încheierea este supusă numai apelului, în termen de 5 zile de la comunicare, la instanța ierarhic superioară. Apelul se judecă de urgență și cu precădere, cu citarea în termen scurt a părților”.

– Art. 1000 alin. (1) și (4) din Codul de procedură civilă stabilește că:

„(1) Dacă prin legi speciale nu se prevede altfel, ordonanța este supusă numai apelului în termen de 5 zile de la pronunțare, dacă s-a dat cu citarea părților, și de la comunicare, dacă s-a dat fără citarea lor.

[…]

(4) În toate cazurile în care competența de primă instanță aparține curții de apel, calea de atac este recursul, dispozițiile alin. (1)-(3) aplicându-se în mod corespunzător”.

– Art. 534 alin. (1) și (2) din Codul de procedură civilă prevede că:

„(1) Încheierea prin care se încuviințează cererea este executorie.

(2) Încheierea prevăzută la alin. (1) este supusă numai apelului, cu excepția celei pronunțate de un complet al Înaltei Curți de Casație și Justiție, care este definitivă”.

41. Se constată, din cuprinsul dispozițiilor legale citate, că legiuitorul a reglementat, în materia contenciosului administrativ, calea de atac a apelului în următoarele situații particulare:

a) în cazul procedurilor speciale prevăzute de Codul de procedură civilă, cum sunt: asigurarea probelor – art. 359; ordonanța președințială – art. 1000; procedura necontencioasă judiciară – art. 534;

b) în cazurile expres prevăzute de Codul de procedură civilă, respectiv: calea de atac exercitată împotriva încheierilor de respingere ca inadmisibile, în primă instanță, a cererilor de intervenție voluntară, a cererilor de intervenție forțată, și anume: cereri de chemare în judecată a altei persoane, cereri de chemare în garanție și cereri de arătare a titularului dreptului – art. 69 alin. (3), art. 74 alin. (2) și art. 77 alin. (2); calea de atac exercitată împotriva încheierilor prin care se soluționează cererea de sechestru – art. 954.

42. Problema de drept supusă interpretării Înaltei Curți de Casație și Justiție a fost generată, ca și în cazul recursului în interesul legii soluționat prin Decizia nr. 20 din 5 octombrie 2015, de omisiunea legiuitorului de a corela dispoziția legală care stabilește competența materială funcțională a instanțelor de contencios administrativ (tribunale și curți de apel) cu calea de atac specifică, dublată de o tehnică legislativă contrară art. 16 alin. (1) și art. 17 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 24/2000), conform cărora:

„Art. 16. – Evitarea paralelismelor

(1) În procesul de legiferare este interzisă instituirea acelorași reglementări în mai multe articole sau alineate din același act normativ ori în două sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizează norma de trimitere”.

[…]

„Art. 17. – Asanarea legislației

În vederea asanării legislației active, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative se va urmări abrogarea expresă a dispozițiilor legale căzute în desuetudine sau care înregistrează aspecte de contradictorialitate cu reglementarea preconizată”.

43. Această tehnică legislativă deficitară impune găsirea unui mod de rezolvare a antinomiei juridice, iar cel mai justificat mod este acela de a cerceta spiritul reglementării, întrucât situațiile antinomice își au izvorul în litera reglementării, dar de cele mai multe ori pot fi soluționate prin raportare la spiritul legii, pentru a stabili care a fost voința legiuitorului.

44. În materia contenciosului administrativ, voința legiuitorului a fost aceea de a asigura judecarea proceselor cu celeritate, acesta fiind un principiu unanim recunoscut, care guvernează desfășurarea litigiilor aflate în sfera de competență a instanțelor de contencios administrativ.

45. Conform art. 20 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004: „Hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare”, iar: „Recursul suspendă executarea și se judecă de urgență”.

46. Acest text de lege face referire în mod expres la urgență în judecarea căii de atac, consacrând principiul celerității în soluționarea acestor cauze, astfel că recursul apare ca fiind calea de atac cea mai adecvată scopului indicat de legiuitor, soluție care reafirmă regula conținută în art. 20 din Legea nr. 554/2004 și confirmă o soluție de tradiție în legislația națională, în materia contenciosului administrativ, recursul fiind singura cale de atac compatibilă.

47. Se consideră, așadar, în acord și cu jurisprudența consolidată a Înaltei Curți de Casație și Justiție, că în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor legale privind calea de atac în materia contenciosului administrativ, împotriva hotărârilor pronunțate în această materie poate fi exercitată numai calea de atac a recursului, cu excepția cazului prevăzut de dispozițiile art. 25 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

48. Se au în vedere, totodată, prevederile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora dispozițiile acestei legi se completează cu cele ale Codului civil și ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.

49. Una dintre aceste incompatibilități este prevăzută de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

50. Această derogare de la normele dreptului comun instituite de Codul de procedură civilă este aplicabilă atât hotărârilor prin care se rezolvă fondul cauzei, cât și celor pronunțate în cursul judecății, întrucât textul din legea specială folosește sintagma „hotărârea pronunțată în primă instanță”, fără a face distincție în privința tipului hotărârilor, sentințelor ori încheierilor.

51. De asemenea, art. 9 din Legea nr. 76/2012 prevede că: „Dacă legea specială nu cuprinde dispoziții referitoare la procedura de judecată, felul hotărârii instanței ori calea de atac și termenul de exercitare al acesteia, se aplică în mod corespunzător prevederile Codului de procedură civilă”.

52. În situațiile particulare anterior menționate, deși textele de lege invocate reglementează calea de atac a apelului, din interpretarea dispozițiilor art. 20 alin. (1) și art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 9 din Legea nr. 76/2012, rezultă că hotărârile judecătorești pronunțate în aceste situații sunt supuse numai recursului.

53. Faptul că, începând cu data de 15 februarie 2013 (data intrării în vigoare a noului Cod de procedură civilă), în anumite materii ale contenciosului administrativ, reglementate prin legi speciale, calea de atac a recursului a fost înlocuită cu apelul, nu poate conduce la concluzia că legiuitorul ar fi înțeles să se îndepărteze de la regula statornicită instituind, în unele situații, și în materia contenciosului administrativ un control total devolutiv, prin intermediul căii de atac a apelului.

54. Așa cum s-a reținut în Decizia nr. 20 din 5 octombrie 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul competent să judece recursul în interesul legii, „doar în materie contravențională s-a prevăzut calea de atac devolutivă a apelului, dar aceasta se justifică prin specificul dreptului contravențional de a reprezenta «micul penal»”.

55. În această materie, apelul se justifică prin prisma faptului că, spre deosebire de contenciosul administrativ, unde se ridică probleme de drept, în materie contravențională este necesară existența unei căi de atac devolutive specifice regimului de drept penal.

56. Un alt argument este reprezentat de dispozițiile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, care reflectă voința legiuitorului de a reglementa calea de atac împotriva hotărârilor pronunțate în materia contenciosului administrativ ca fiind recursul, și nu apelul.

57. Împrejurarea că alin. (1) al aceluiași articol din legea sus-menționată se referă la legi speciale nu exclude regimul căii de atac a recursului în această materie, atunci când suntem în prezența unor instituții juridice prevăzute de normele generale cuprinse în Codul de procedură civilă.

58. O abordare contrară ar evidenția o inconsecvență nejustificată, având în vedere că, atunci când se au în vedere hotărâri pronunțate în temeiul unor legi speciale, în materia contenciosului administrativ, calea de atac ar fi recursul, ca urmare a aplicării art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, iar în situația în care se au în vedere hotărâri pronunțate în temeiul unor norme generale, în aceeași materie, calea de atac ar fi apelul.

59. Rezultă, astfel, o diferență, sub aspectul normelor de procedură aplicabile, care contravine modalității în care legiuitorul a gândit și materializat dublul grad de jurisdicție în materia contenciosului administrativ și fiscal – primă instanță și recurs.

60. În ipoteza în care este acceptată calea de atac a apelului împotriva încheierilor de respingere ca inadmisibile a cererilor de intervenție voluntară, a cererilor de intervenție forțată (cereri de chemare în judecată a altei persoane, cereri de chemare în garanție și a cererilor de arătare a titularului dreptului), împotriva încheierilor de respingere a cererii de asigurare a probelor, a încheierilor prin care se soluționează cererea de sechestru, a ordonanțelor președințiale, precum și împotriva încheierilor prin care sunt încuviințate cereri necontencioase s-ar ajunge în situația soluționării apelurilor de către Înalta Curte de Casație și Justiție, dacă încheierile, respectiv ordonanța președințială au fost pronunțate în primă instanță de către curțile de apel, ca instanțe de contencios administrativ.

61. Or, potrivit art. 97 pct. 1 și 2 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte de Casație și Justiție judecă recursuri, nu și apeluri.

62. Această incompatibilitate a fost analizată în ședința Plenului judecătorilor Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, întrunit în condițiile art. 33 alin. (1) din Regulamentul Î.C.C.J., și consemnate în procesul- verbal din 28 octombrie 2013.

63. Cu acest prilej s-a stabilit, în unanimitate, în raport cu dispozițiile art. 7-12 din Legea nr. 76/2012, că, „întrucât calea de atac a apelului este incompatibilă cu specificul materiei contenciosului administrativ, cauzele având ca obiect cereri de apel formulate în temeiul dispozițiilor noului Cod de procedură civilă împotriva hotărârilor pronunțate în primă instanță de curțile de apel, ca instanțe de contencios administrativ, se califică și se vor înregistra ca cereri de recurs”.

64. De asemenea, acceptarea căii de atac a apelului în materia contenciosului administrativ și fiscal ar determina apariția unei diferențe de regim juridic, sub aspectul căii de atac, în funcție de prima instanță care soluționează cauza.

65. Astfel, prin aplicarea literală a dispozițiilor art. 1000 alin. (1) și (4) din Codul de procedură civilă, în materia ordonanței președințiale, dacă cererea este soluționată în primă instanță de tribunal, partea ar avea la dispoziție calea de atac a apelului, care este devolutivă, aceasta fiind soluționată de curtea de apel.

66. Dacă însă cererea este soluționată în primă instanță de curtea de apel, partea ar avea la dispoziție calea de atac a recursului, care este o cale de atac extraordinară, nedevolutivă, de competența Înaltei Curți de Casație și Justiție.

67. Rațiunea introducerii acestei diferențe de regim juridic, prin Legea nr. 138/2014 pentru modificarea și completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative conexe (Legea nr. 138/2014), a avut la bază argumentul că, potrivit competenței sale materiale, instituite de art. 97 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte de Casație și Justiție nu judecă apeluri.

68. Consecvent promovării concepției noului Cod de procedură civilă, potrivit căreia recursul devine o veritabilă cale extraordinară de atac, prin raportare la obiect, dar și la motive, cu înlăturarea recursului prevăzut de art. 3041 din Codul de procedură civilă din 1865, în cele mai multe materii, adesea reglementate prin legi speciale, apelul a fost prevăzut ca singura cale de atac, înlocuind fostul recurs devolutiv, în fapt și în drept, din Codul de procedură civilă.

69. Cu toate acestea, așa cum s-a arătat, Curtea Constituțională a reținut, prin Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, că „[…] în materia contenciosului administrativ, hotărârile pronunțate în primă instanță nu pot fi atacate cu apel, singura cale de atac de reformare ce poate fi exercitată fiind aceea a recursului. Norma specială cuprinsă în art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a rămas aplicabilă și după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, situație reglementată expres în art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, potrivit căreia, în materia contenciosului administrativ și fiscal, precum și în materia azilului, nu este prevăzută calea de atac a apelului”.

70. De asemenea, prin Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014 a Curții Constituționale s-a statuat că în materia contenciosului administrativ, „spre deosebire de dreptul comun unde hotărârile pronunțate în primă instanță pot fi atacate cu apel cu toate consecințele care decurg din aceasta, […] potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, legiuitorul a optat pentru menținerea căii de atac a recursului, și nu pentru înlocuirea acesteia cu calea de atac a apelului”.

71. Se constată astfel că diferența de regim juridic, sub aspectul căii de atac, în funcție de prima instanță care soluționează cauza, în materia contenciosului administrativ, este reglementată doar de dispozițiile art. 25 din Legea nr. 554/2004.

72. Conform art. 24 din această lege:

„(1) Dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

(2) În cazul în care debitorul nu execută de bunăvoie obligația sa, aceasta se duce la îndeplinire prin executare silită, parcurgându-se procedura prevăzută de prezenta lege.

(3) La cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) și care nu au fost respectate, instanța de executare, prin încheiere definitivă dată cu citarea părților, aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 905 din Codul de procedură civilă.

(4) Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 891 din Codul de procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației”.

73. De asemenea, potrivit art. 25 din Legea nr. 554/2004:

„(1) Instanța de executare care, în materia contenciosului administrativ, este, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ț), instanța care a soluționat fondul litigiului de contencios administrativ, aplică, respectiv acordă sancțiunea și penalitățile prevăzute la art. 24 alin. (3), fără a fi nevoie de învestirea cu formulă executorie și de încuviințarea executării silite de către executorul judecătoresc.

(2) Cererile prevăzute la art. 24 alin. (3) și (4) se judecă în camera de consiliu, de urgență și sunt scutite de taxa judiciară de timbru.

(3) Hotărârea pronunțată în condițiile art. 24 alin. (4) este supusă numai apelului în termen de 5 zile de la comunicare. Dacă hotărârea a fost pronunțată de curtea de apel ea va fi supusă recursului, în același termen.

(4) Prevederile alin. (1)-(3) se aplică, în mod corespunzător, și pentru punerea în executare a hotărârilor de contencios administrativ date pentru soluționarea litigiilor ce au avut ca obiect contracte administrative”.

74. Se reține că legiuitorul, prin Legea nr. 554/2004, a înțeles să reglementeze în acest domeniu o normă de excepție în materia căilor de atac, stabilind că apelul este calea de atac care poate fi exercitată împotriva hotărârilor pronunțate de către tribunale, în condițiile art. 24 alin. (4) din această lege.

75. Din moment ce art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 consacră calea de atac a recursului în această materie, dar art. 25 alin. (3) din aceeași lege reglementează calea de atac a apelului, rezultă că acesta este singurul caz în care poate fi exercitat apelul în materia contenciosului administrativ și fiscal, întrucât în privința hotărârilor pronunțate de către tribunale, în condițiile art. 24 alin. (4) din această lege, legiuitorul nu a instituit o derogare de la normele dreptului comun prevăzute de Codul de procedură civilă.

76. În sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov sunt precizate, printre situațiile particulare în care este admisibil apelul în materia contenciosului administrativ și fiscal, și materia contestațiilor electorale, menționându-se ca fiind incidente dispozițiile art. 54 din Legea nr. 115/2015 și art. 59 din Legea nr. 208/2015.

77. Or, cu referire la litigiile în materie electorală, Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul competent să judece recursul în interesul legii s-a pronunțat, prin Decizia nr. 16 din 18 septembrie 2017*, stabilind că acestea sunt de natură civilă, dându-se prevederilor art. 54 alin. (5) din Legea nr. 115/2015 și art. 59 alin. (7) din Legea nr. 208/2015 interpretarea în sensul că revine instanțelor civile competența materială procesuală de soluționare a contestațiilor împotriva deciziilor birourilor electorale de circumscripție de admitere sau respingere a candidaturilor.

* Nepublicată la data redactării prezentei decizii.