Decizia ÎCCJ (Complet DCD/CAF) nr. 45/2017 (M. Of. nr. 565/17.07.2017): Art. 9 alin. (3) şi (4) şi art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali

În M. Of. nr. 565 din 17 iulie 2017, a fost publicată Decizia ÎCCJ nr. 45/2017 din 12 iunie 2017 referitoare la dezlegarea următoarei chestiuni de drept: „Interpretarea prevederilor art. 9 alin. (3) și (4) și art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare, în sensul de a stabili dacă există o competență exclusivă a instituției prefectului pentru constatarea încetării mandatului consilierului local/județean înainte de expirarea duratei normale a acestuia în situația pierderii calității de membru al partidului politic sau al organizației minorităților naționale pe a cărui/cărei listă a fost ales, în condițiile dispozițiilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004, sau (competența) este alternativă cu cea a consiliului local/județean, în condițiile reglementate de art. 9 alin. (3) și (4) din același act normativ”.

Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali

„Art. 9

(…)

(3) Încetarea de drept a mandatului de consilier se constată de către consiliul local, respectiv de consiliul județean, prin hotărâre, la propunerea primarului ori, după caz, a președintelui consiliului județean sau a oricărui consilier.

(4) În cazurile prevăzute la alin. (2) lit. c) – e) și h^1), hotărârea consiliului poate fi atacată de consilier, la instanța de contencios administrativ, în termen de 10 zile de la comunicare. Instanța se va pronunța în termen de cel mult 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanțe este definitivă și irevocabilă”.

„Art. 12

(…)

(3) În cazul prevăzut la art. 9 alin. (2) lit. h^1), în termen de 30 de zile de la data sesizării partidului politic sau a organizației cetățenilor aparținând minorităților naționale pe a cărei listă consilierul local sau consilierul județean a fost ales, prefectul constată, prin ordin, încetarea mandatului consilierului local sau județean înainte de expirarea duratei normale a acestuia și declară vacant locul consilierului local sau județean”.

I. Titularul și obiectul sesizării

1. Tribunalul Ialomița – Secția civilă, prin Încheierea din 8 martie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 2.446/98/2016, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept:

„Interpretarea prevederilor art. 9 alin. (3) și (4) și art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 393/2004), în sensul de a stabili dacă există o competență exclusivă a instituției prefectului pentru constatarea încetării mandatului consilierului local/județean înainte de expirarea duratei normale a acestuia în situația pierderii calității de membru al partidului politic sau al organizației minorităților naționale pe a cărui/cărei listă a fost ales, în condițiile dispozițiilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004, sau (competența) este alternativă cu cea a consiliului local/județean, în condițiile reglementate de art. 9 alin. (3) și (4) din același act normativ”.

X. Înalta Curte

36. Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele:

A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

37. Raportat la dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, doctrina și jurisprudența instanței supreme au identificat următoarele condiții care, întrunite cumulativ, conduc la trecerea unei sesizări de filtrul de admisibilitate, respectiv:

– existența unei cauze în curs de judecată, în ultimă instanță, pe rolul instanței supreme, al curții de apel sau al tribunalului;
– soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărui lămurire se solicită;
– problema de drept să prezinte caracter de noutate, să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici al unui recurs în interesul legii.

38. Aceste condiții sunt îndeplinite, întrucât:

– sesizarea a fost formulată într-o cauză aflată în curs de judecată, respectiv Dosarul nr. 2.446/98/2016 al Tribunalului Ialomița – Secția civilă;
– instanța care a formulat sesizarea este învestită cu soluționarea cauzei în ultimă instanță conform dispozițiilor art. 9 alin. (4) cu referire la art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004;
– soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată depinde de interpretarea dispozițiilor ce formează obiectul sesizării, întrucât litigiul are ca obiect legalitatea Hotărârii Consiliului local nr. 76/2016 privind constatarea încetării de drept, înainte de expirarea duratei normale, a mandatului de consilier local, ca urmare a pierderii calității de membru al partidului politic pe a cărui listă a fost ales, prin prisma competenței autorității publice locale de a adopta hotărâri în acest caz de încetare de drept a calității de consilier local;
– problema de drept prezintă caracter de noutate, în considerarea faptului că, deși dispozițiile Legii nr. 393/2004 sunt în vigoare din anul 2004, procedura încetării de drept a mandatului de consilier, înainte de expirarea duratei normale a acestuia, ca urmare a pierderii calității de membru al partidului politic pe listele căruia a fost ales a fost reglementată prin Legea nr. 115/2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 349 din 20 mai 2015;
– asupra chestiunii de drept Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat, iar problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării

39. Prin chestiunea de drept supusă dezlegării, formulată în cadrul acțiunii în anularea Hotărârii Consiliului Local S. nr. 76/2016, emisă în temeiul dispozițiilor art. 9 alin. (3) din Legea nr. 393/2004, instanța de trimitere întreabă dacă, în interpretarea prevederilor art. 9 alin. (3) și (4) și art. 12 alin. (3) din acest act normativ, competența instituției prefectului de a constata, prin ordin, încetarea mandatului consiliului local sau județean, înainte de expirarea duratei normale a acestuia, în situația pierderii calității de membru al partidului politic sau al organizației minorităților naționale pe a cărui/cărei listă a fost ales este exclusivă sau alternativă cu cea a consiliului local/județean.

40. Normele de drept supuse interpretării – Legea nr. 393/2004:

„Art. 9

(1) Calitatea de consilier local sau de consilier județean încetează la data declarării ca legal constituit a noului consiliu ales.

(2) Calitatea de consilier local sau de consilier județean încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în următoarele cazuri:

a) demisie;
b) incompatibilitate;
c) schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială, inclusiv ca urmare a reorganizării acesteia;
d) lipsa nemotivată de la mai mult de 3 ședințe ordinare consecutive ale consiliului;
e) imposibilitatea exercitării mandatului pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutive, cu excepția cazurilor prevăzute de lege;
f) condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate;
g) punerea sub interdicție judecătorească;
h) pierderea drepturilor electorale;
h^1) pierderea calității de membru al partidului politic sau al organizației minorităților naționale pe a cărei listă a fost ales;
i) deces.

(2^1) Cazul prevăzut la alin. (2) lit. h^1) se aplică și viceprimarului.

(3) Încetarea de drept a mandatului de consilier se constată de către consiliul local, respectiv de consiliul județean, prin hotărâre, la propunerea primarului ori, după caz, a președintelui consiliului județean sau a oricărui consilier.

(4) În cazurile prevăzute la alin. (2) lit. c) – e) și h^1), hotărârea consiliului poate fi atacată de consilier, la instanța de contencios administrativ, în termen de 10 zile de la comunicare. Instanța se va pronunța în termen de cel mult 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanțe este definitivă și irevocabilă”.

„Art. 12

(1) Cu excepția cazului prevăzut la art. 9 alin. (2) lit. h^1), în situațiile de încetare a mandatului înainte de expirarea duratei normale a acestuia, consiliul local sau consiliul județean, după caz, adoptă în prima ședință ordinară, la propunerea primarului, respectiv a președintelui consiliului județean, o hotărâre prin care se ia act de situația apărută și se declară vacant locul consilierului în cauză.

(2) Hotărârea va avea la bază, în toate cazurile, un referat constatator semnat de primar și de secretarul comunei sau orașului, respectiv de președintele consiliului județean și de secretarul general al județului. Referatul va fi însoțit de actele justificative.

(3) În cazul prevăzut la art. 9 alin. (2) lit. h^1), în termen de 30 de zile de la data sesizării partidului politic sau a organizației cetățenilor aparținând minorităților naționale pe a cărei listă consilierul local sau consilierul județean a fost ales, prefectul constată, prin ordin, încetarea mandatului consilierului local sau județean înainte de expirarea duratei normale a acestuia și declară vacant locul consilierului local sau județean”.

41. Analizând conținutul textelor legale citate, se constată că normele legale enunțate reglementează competența exclusivă a prefectului de a emite ordinul de încetare a mandatului consilierului local sau județean înainte de expirarea duratei normale a mandatului, ca urmare a pierderii calității de membru al partidului pe ale cărui liste a fost ales și numai la propunerea acestui partid.

42. În susținerea acestei interpretări se impune trecerea în revistă a evoluției legislației în materia încetării de drept a mandatului consiliului local/județean, înainte de expirarea duratei normale a acestuia, cu valorificarea deciziilor relevante pronunțate de Curtea Constituțională în această materie.

43. În forma inițială a Legii nr. 393/2004, art. 9 alin. (2) reglementa următoarele cazuri de încetare de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, a calității de consilier local sau județean:

a) demisie;
b) incompatibilitate;
c) schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială, inclusiv ca urmare a reorganizării acesteia;
d) lipsa nemotivată de la mai mult de 3 ședințe ordinare consecutive ale consiliului;
e) imposibilitatea exercitării mandatului pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutive, cu excepția cazurilor prevăzute de lege;
f) condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate;
g) punerea sub interdicție judecătorească;
h) pierderea drepturilor electorale;
i) deces.

44. Ulterior, prin art. I pct. 3 din Legea nr. 249/2006 pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, la art. (9) alin. (2), după litera h) a fost introdusă o nouă literă, litera h^1), cu următorul cuprins „h^1) pierderea calității de membru al partidului politic sau al organizației minorităților naționale pe a cărei listă a fost ales”.

45. Dispozițiile art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 au format obiectul controlului de constituționalitate, instanța de contencios constituțional statuând, în mod constant, că dispozițiile legale criticate au ca finalitate „prevenirea migrației politice a aleșilor locali de la un partid politic la altul, asigurarea unei stabilități în cadrul administrației publice locale, care să exprime configurația politică, așa cum aceasta a rezultat din voința electoratului” (Decizia nr. 915 din 18 octombrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 773 din 14 noiembrie 2007). De asemenea, Curtea Constituțională a statuat că introducerea cazului de încetare a mandatului de consilier local ca urmare a pierderii calității de membru al partidului pe a cărui listă a fost ales „este o consecință a dispozițiilor art. 8 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora partidele politice contribuie la definirea și la exprimarea voinței politice a cetățenilor. Electoratul acordă votul său unei persoane, pentru a îndeplini o funcție publică la nivelul administrației locale, în considerarea programului politic al partidului din rândurile căruia face parte la momentul alegerii și pe care această persoană urmează să îl promoveze pe perioada mandatului său de consilier local sau județean. De vreme ce alesul local nu mai este membru al partidului pe listele căruia a fost ales, înseamnă că nu mai întrunește condițiile de reprezentativitate și legitimitate necesare îndeplinirii programului politic pentru care alegătorii au optat. Prin urmare, nu se mai justifică menținerea acestuia în funcția publică” (Decizia nr. 1.167 din 11 decembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 4 din 3 ianuarie 2008). Într-o altă decizie, Curtea Constituțională a concluzionat că „păstrarea calității de consilier local sau județean în ipoteza în care acesta nu mai aparține partidului pe lista căruia a fost inițial ales ar echivala cu convertirea respectivului mandat într-un mandat de independent sau aparținând, eventual, altui partid politic în care consilierul s-a înscris ulterior. Or, în condițiile actualului sistem electoral ce prevede scrutinul de listă pentru alegerea consilierilor locali și județeni, această ipoteză nu poate fi acceptată, deoarece mandatul în exercițiu, astfel continuat, nu mai corespunde voinței inițiale a electoratului, care a acordat votul său unui candidat în considerarea partidului pe care, la acel moment, acesta îl reprezenta” (Decizia nr. 280 din 23 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 431 din 16 iulie 2013).

46. Dispozițiile legale care reglementează procedura aplicabilă în situația în care calitatea de ales local încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, au fost, de asemenea, modificate și completate, după cum se va arăta în cele ce urmează.

47. Astfel, în Legea nr. 393/2004, atât în forma inițială, cât și în cea modificată prin Legea nr. 249/2006, încetarea de drept a mandatului de consilier, înainte de expirarea duratei normale a acestuia, se constată de către consiliul local, respectiv de consiliul județean, prin hotărâre, la propunerea primarului ori, după caz, a președintelui consiliului județean sau a oricărui consilier [art. 9 alin. (3) și art. 12 din Legea nr. 393/2004].

48. Legea nr. 115/2015 a modificat dispozițiile art. 12 din Legea nr. 393/2004, în sensul că „Art. 12. – (1) Cu excepția cazului prevăzut la art. 9 alin. (2) lit. h^1), în situațiile de încetare a mandatului înainte de expirarea duratei normale a acestuia, consiliul local sau consiliul județean, după caz, adoptată în prima ședința ordinară, la propunerea primarului, respectiv a președintelui consiliului județean, o hotărâre prin care se ia act de situația apărută și se declară vacant locul consilierului în cauză” și a introdus un nou alineat, alineatul (3), cu următorul cuprins: „(3) În cazul prevăzut la art. 9 alin. (2) lit. h^1), în termen de 30 de zile de la data sesizării partidului politic sau a organizației cetățenilor aparținând minorităților naționale pe a cărei listă consilierul local sau consilierul județean a fost ales, prefectul constată, prin ordin, încetarea mandatului consilierului local sau județean înainte de expirarea duratei normale a acestuia și declară vacant locul consilierului local sau județean”.

49. Având în vedere caracterul imperativ al dispozițiilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004, conform cărora, în cazul prevăzut de art. 9 alin. (2) lit. h^1), în termen de 30 de zile de la data sesizării partidului politic sau organizației cetățenilor aparținând minorităților naționale pe a cărui/cărei listă consilierul local/județean a fost ales prefectul constată, prin ordin, încetarea mandatului consilierului local/județean înainte de expirarea duratei normale a acestuia și declară vacant locul consilierului local/județean, nu poate fi reținută și competența alternativă a autorității publice locale de a emite actul administrativ de constatare a încetării de drept a mandatului de consilier, pentru cazul reglementat de art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004.

50. În acest context se impune precizarea că stabilirea scopului urmărit de legiuitor la emiterea actului normativ analizat, ca modalitate de interpretare a legii, nu s-a putut realiza pe baza preambulului, prevăzut de art. 43 din Legea nr. 24/2000, întrucât expunerea de motive a Legii nr. 115/2015 nu argumentează necesitatea modificării și completării Legii nr. 393/2004. Așa fiind, interpretarea dispozițiilor legale modificate urmează să se facă în raport cu dispozițiile art. 15, 59, 60, 62 și 67 din Legea nr. 24/2000 și ținând seama de caracterul specific al cazului de încetare de drept a mandatului alesului local prevăzut de art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004, precum și de rolul și atribuțiile prefectului, astfel cum sunt reglementate de Legea nr. 340/2004, privind prefectul și instituția prefectului, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 340/2004).

51. Se reține, astfel, că dispozițiile art. 9 alin. (3) și (4) din Legea nr. 393/2004 reglementează procedura comună aplicabilă cazurilor de încetare de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, prevăzute de art. 9 alin. (2) lit. a) – i) din Legea nr. 393/2004, cu excepția cazului reglementat de art. 9 alin. (2) lit. h^1) din aceeași lege, atribuit în competența exclusivă a prefectului, conform art. 12 alin. (3) din actul normativ în discuție.

52. Prin urmare, în conformitate cu dispozițiile art. 15 și 67 din Legea nr. 24/2000, norma specială este de strictă interpretare și se aplică situației reglementate, fiind prioritară față de norma generală, reprezentată în cazul de față de dispozițiile art. 9 alin. (3) și (4) din Legea nr. 393/2004, cu respectarea principiului juridic specialia generalibus derogant.

53. Evaluând contextul în care a fost adoptat actul normativ – Legea nr. 115/2015 – și scopul urmărit de legiuitor, se constată că intenția legiuitorului, în momentul modificării Legii nr. 393/2004, a fost tocmai aceea de a stabili o procedură distinctă care trebuie respectată în situația încetării mandatului alesului local ca urmare a pierderii calității de membru al partidului sau al organizației minorităților naționale pe a cărui/cărei listă a fost ales.

54. Dispozițiile art. 12 alin. (3) Legea nr. 393/2004 dau expresie rolului prefectului, în calitate de reprezentant al Guvernului, de a acționa la nivelul județului sau, după caz, al municipiului București, pentru realizarea obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare și de a dispune măsurile necesare pentru îndeplinirea lor, în conformitate cu competențele și atribuțiile ce îi revin, potrivit legii, astfel cum rezultă din dispozițiile art. 19 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 340/2004.

55. Or, așa cum s-a arătat în cele ce precedă, pierderea de către alesul local a calității de membru al partidului politic sau al organizației minorităților naționale pe a cărui/cărei listă a fost ales are drept consecință neîntrunirea condițiilor de reprezentativitate și legitimitate necesare îndeplinirii programului politic pentru care alegătorii au optat, astfel încât nu se mai justifică menținerea acestuia în funcția publică.

56. În acest context se impune precizarea că, potrivit Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, republicată, cu modificările și completările ulterioare, partidelor politice le revine sarcina selectării, pregătirii și propulsării candidaților în vederea alegerilor, sens în care alcătuiesc liste de candidați pe care îi sprijină pe tot parcursul campaniei electorale, precum și ulterior, pe întreaga durată a mandatului dobândit. Prin votul exprimat, cetățenii exprimă opțiuni între diversele programe politice care participă la scrutinul electoral și mai puțin cu privire la candidați, în considerarea calităților și meritelor acestora. Prin urmare, pierderea calității de membru al partidului politic pe listele căruia a fost ales echivalează cu pierderea statutului de ales local, dispozițiile art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 având ca finalitate prevenirea migrației politice a aleșilor locali de la un partid la altul și asigurarea unei stabilități în cadrul administrației publice locale, care să exprime configurația politică, așa cum aceasta a rezultat din voința electoratului.

57. În raport cu aceste considerente este evident interesul partidului politic de a sesiza prefectul pentru emiterea ordinului de încetare a mandatului alesului local, competența exclusivă a prefectului prevăzută de art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 fiind reglementată de către legiuitor în considerarea calității acestuia de reprezentant al Guvernului la nivelul autorității publice locale.

58. De altfel, dispozițiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 atribuie prefectului rolul de a constata, respectiv de „a lua act” de încetarea mandatului de consilier local/județean în cazul expres prevăzut de lege, respectiv pierderea de către consilier a calității de membru al partidului politic sau al organizației minorităților naționale pe a cărui/cărei listă a fost ales. Așadar, prefectul îndeplinește, în temeiul legii, o formalitate necesară în vederea funcționării autorității administrației publice, în condiții de reprezentativitate și legitimitate necesare îndeplinirii programului politic pentru care alegătorii au optat.

59. În concluzie, interpretarea dispozițiilor art. 9 alin. (3) și (4) și art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 este în sensul reglementării unei competențe exclusive a prefectului de a constata, prin ordin, încetarea mandatului consilierului local sau județean înainte de expirarea duratei normale a acestuia, la sesizarea partidului politic sau a organizației cetățenilor aparținând minorităților naționale pe a cărui/cărei listă a fost ales consilierul în cauză.