Decizia ÎCCJ (Complet DCD/CAF) nr. 30/2016 (M. Of. nr. 1025/20.12.2016): Art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 27/1996 privind acordarea de facilităţi persoanelor care domiciliază sau lucrează în unele localităţi din Munţii Apuseni şi în Rezervaţia Biosferei „Delta Dunării”

În M. Of. nr. 1025 din 20 decembrie 2016, a fost publicată Decizia ÎCCJ nr. 30 din 17 octombrie 2016 referitoare la sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanța – Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 1.134/88/2015, privind pronunțarea unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: Cum se interpretează și se aplică prevederile art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 27/1996 privind acordarea de facilități persoanelor care domiciliază sau lucrează în unele localități din Munții Apuseni și în Rezervația Biosferei „Delta Dunării”, republicată, cu modificările ulterioare, care se referă la aplicarea unui spor de izolare de până la 60% din salariul de bază, în raport cu prevederile art. 4 din capitolul II al anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fondurile publice, cu modificările și completările ulterioare?

Obiectul dezlegării chestiunii de drept
„Art. 5

(1) Personalul instituțiilor publice și al unităților de cult, încadrat pe funcții care necesită studii superioare și medii de specialitate, cu locul de muncă în localitățile din Rezervația Biosferei „Delta Dunării“, prevăzute în anexa la Hotărârea Guvernului nr. 395/1996, precum și persoanele care ocupă funcții eligibile beneficiază de un spor de izolare de până la 60% din salariul de bază”.
(…)

I. Titularul sesizării

1. Titularul sesizării este Curtea de Apel Constanța – Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, învestită cu soluționarea recursurilor declarate de pârâții M A I, și G.C.C. împotriva Sentinței civile nr. 1.372 din 10 septembrie 2015, pronunțată de Tribunalul Tulcea.

2. Titularul sesizării este legitimat procesual activ, în conformitate cu dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, fiind o curte de apel care judecă în ultima instanță un litigiu având ca obiect obligarea autorităților publice pârâte la calcularea drepturilor salariale și plata acestora către reclamanți.

XIII. Înalta Curte

51. Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii raportori și chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele:

A. Asupra admisibilității

52. Potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, „Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.”

53. Prin textul de lege citat s-au instituit o serie de condiții de admisibilitate, condiții care trebuie să fie îndeplinite cumulativ, după cum urmează:

– existența unei cauze în curs de judecată;
– cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului;
– instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să soluționeze cauza în ultimă instanță;
– judecarea pe fond a cauzei să depindă de lămurirea chestiunii de drept ce constituie obiectul sesizării;
– problema de drept să prezinte caracter de noutate, să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

54. Din examinarea sesizării se constată că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate, întrucât Curtea de Apel Constanța este legal învestită cu soluționarea unei cereri de recurs, în cadrul unui litigiu având ca obiect obligarea autorităților publice pârâte la calcularea drepturilor salariale și plata acestora către reclamanți.

55. Totodată, de dezlegarea chestiunii de drept depinde soluționarea pe fond a cauzei, întrucât prin cererea de chemare în judecată se solicită obligarea pârâților angajatori, autorități publice, la calcularea și plata, inclusiv pe viitor, către reclamanți a drepturilor salariale, cu titlu de spor de izolare de până la 60% din salariul de bază, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996.

56. Cu privire la această chestiune de drept, Înalta Curte de Casație și Justiție nu s-a pronunțat printr-o decizie cu caracter obligatoriu pentru instanțe, iar aceasta nu face nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

57. Cerința noutății problemei de drept este, și ea, îndeplinită, întrucât chiar dacă reglementarea analizată este de dată mai veche, se impune reevaluarea sau reinterpretarea acesteia, într-un context legislativ nou, creat de adoptarea Legii-cadru nr. 284/2010.

58. În cauză este îndeplinită situația premisă a iminenței apariției unei practici judiciare neunitare, fapt ce rezultă din analiza jurisprudenței transmise de către instanța care a formulat sesizarea și a punctelor de vedere divergente exprimate de instanțele judecătorești în competența cărora intră soluționarea unor astfel de litigii.

59. Se constată, de asemenea, că problema de drept este una veritabilă, care vizează două aspecte: unul privind stabilirea dispozițiilor legale privind acordarea sporului de izolare aplicabil categoriei socioprofesionale a polițiștilor și personalului civil [respectiv art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996 sau art. 25 alin. (1) și (2) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010] și altul privind reperul la care trebuie raportat procentul prevăzut de dispozițiile legale ce reglementează acest spor (respectiv „salariul de bază” sau „salariul funcției de bază”); chestiunea nu este deci o problemă exclusiv de aplicare a legii, ci privește un conflict de legi în timp, creat de succesiunea unor acte normative referitoare la drepturile salariale ale polițiștilor și personalului civil.

60. Concluzia este că sesizarea întrunește cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă și, prin urmare, se impune declanșarea mecanismului de unificare instituit de acest text de lege, în vederea atingerii dezideratului instituției procesuale, respectiv preîntâmpinarea soluționării diferite a acestei chestiuni de drept de către instanțele judecătorești (control a priori).

B. Asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării

61. În raport cu obiectul de reglementare al dispozițiilor art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, supuse interpretării, se impun două observații; prima privește împrejurarea că polițiștii, polițiștii de frontieră și personalul contractual din cadrul M.A.I. intră în domeniul de aplicare a acestui text, întrucât se încadrează în categoria personalului instituțiilor publice, iar cea de-a doua observație se referă la sfera de aplicabilitate a acestei norme, care este una mai largă, vizând atât personalul instituțiilor publice – altul decât polițiștii și personalul contractual din cadrul M.A.I. -, cât și personalul unităților de cult.

62. În privința categoriei socioprofesionale a polițiștilor există o suită de acte normative prin care au fost stabilite drepturile salariale ale acestora, indemnizații, sporuri, premii, prime și alte drepturi bănești sau de natură salarială.

63. în acest sens pot fi menționate următoarele acte normative cu relevanță pentru soluționarea chestiunii de drept analizate:

– Ordonanța Guvernului nr. 38/2003; după cum se poate constata din lectura rea acestui act normativ, cap. 2 – Salarizarea polițiștilor și drepturile bănești ale elevilor și studenților din instituțiile de învățământ pentru formarea polițiștilor, secțiunea 1 – Salariul de bază al polițiștilor (art. 2-13), precum și mare parte din secțiunea a 2-a – Indemnizații, sporuri, premii, prime și alte drepturi bănești ale polițiștilor (art. 14-24) au fost abrogate; această abrogare expresă a operat, în special, prin Legea-cadru nr. 330/2009 și, ulterior, prin Legea-cadru nr. 284/2010, aceasta din urmă, la rândul său, abrogând Legea-cadru nr. 330/2009;

– Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2010, care a fost însă respinsă prin Legea nr. 30/2012;

– Legea-cadru nr. 284/2010:

„Art. 1. – (1) Prezenta lege are ca obiect de reglementare stabilirea unui sistem unitar de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului.

(2) Începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt și rămân în mod exclusiv cele prevăzute în prezenta lege.

– Art. 2. – (1) Dispozițiile prezentei legi se aplică:

a) personalului din autorități și instituții publice, respectiv Parlamentul, Administrația Prezidențială, autoritatea judecătorească, Guvernul, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, autorități ale administrației publice locale, alte autorități publice, autorități administrative autonome, precum și instituțiile din subordinea acestora, finanțate integral din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale;
b) personalului din autorități și instituții publice finanțate din venituri proprii și subvenții acordate de la bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale;
c) personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii;
d) persoanelor care sunt conducători ai unor instituții publice în temeiul unui contract, altul decât contractul individual de muncă. (…)

– Art. 39. – La data intrării în vigoare a prezentei legi se abrogă: (…) y) orice alte dispoziții contrare prezentei legi”.

64. Anexa nr. VII Ia Legea-cadru nr. 284/2010 reglementează drepturile salariale pentru Familia ocupațională de funcții bugetare „apărare, ordine publică și siguranță națională”, iar cap. II din anexa nr. VII cuprinde „Reglementări specifice personalului din instituțiile publice de apărare, ordine publică și siguranță națională”.

65. Conform art. 2 din cap. II al anexei nr, VII la Legea-cadru nr. 284/2010:

„(1) Personalul încadrat în instituțiile publice de apărare, ordine publică și siguranță națională este format din personal militar, polițiști, funcționari publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, personal civil.

(2) Pun personal militar, în sensul prezentei legi, se înțelege cadrele militare în activitate, precum și soldații și gradații voluntari în activitate.

(3) Prin polițiști, în sensul prezentei legi, se înțelege funcționarii publici cu statut special din unitățile Ministerului Administrației și Internelor, aflați sub incidența Legii nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, cu modificările și completările ulterioare.

(4) Prin funcționari publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, în sensul prezentei legi, se înțelege funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare și din Ministerul Justiției, aflați sub incidența Legii nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor, republicată.

(5) Prin personal civil, în sensul prezentei legi, se înțelege funcționarii publici și personalul contractual”.

66. Pe de altă parte, art. 3 și 4 din același cap. II din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 stabilesc:

„Art. 3. – (1) Personalul militar are dreptul la soldă lunară.

(2) Solda lunară se compune din solda funcției de bază, indemnizații, compensații, sporuri, prime, premii și din alte drepturi salariale.

(3) Solda funcției de bază este formată din solda de funcție, solda de grad, gradații și, după caz, solda de comandă. Pentru realizarea diferențierii soldelor funcțiilor de bază, se stabilesc clase de salarizare și coeficienți de ierarhizare pentru soldele de funcție.

– Art. 4. – (1) Polițiștii și funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare au dreptul la salariu lunar.

(2) Salariul lunar se compune din salariul funcției de bază, indemnizații, compensații, sporuri, prime, premii și din alte drepturi salariale.

(3) Salariul funcției de bază este compus din salariul de funcție, salariul gradului profesional deținut, gradații și, după caz, salariul de comandă. Pentru realizarea diferențierii salariilor funcțiilor de bază, se stabilesc clase de salarizare și coeficienți de ierarhizare pentru salariile de funcție”.

67. În sfârșit, art. 25 din secțiunea a 3-a a aceluiași capitol II al anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 stabilește:

„Art. 25. – (1) Pentru activitatea desfășurată în unități situate în localități sau în zone izolate ori în unități situate în localități sau zone unde atragerea personalului se face cu greutate, personalul militar, polițiștii și funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, precum și personalul civil beneficiază de un spor de până la 20% din solda de funcție/salariul de funcție/salariul de bază.

(2) Criteriile de stabilire a localităților și zonelor izolate, a localităților și zonelor unde atragerea personalului se face cu greutate, categoriile de personal și mărimea concretă a sporului se stabilesc, conform actelor normative în vigoare, prin ordin al ordonatorului principal de credite”.

68. Astfel cum se poate constata, chestiunea de drept în legătură cu care instanța de trimitere a solicitat pronunțarea hotărârii prealabile privește raportul dintre două norme sau, altfel spus, o chestiune de succesiune în timp a legilor.

69. În esență, art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996 prevedea acordarea unui spor de izolare de până la 60% din salariul de bază în favoarea personalului din instituții publice (așadar, și a polițiștilor) ș a. – cu respectarea anumitor criterii legale – în timp ce art. 4 din cap. II din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, referindu-se la polițiști, nu mai cuprinde referirea la salariul de bază, ci referirea la salariul lunar [art. 4 alin. (1)], salariul lunar ce are structura descrisă la art. 4 alin. (2) și (3), anterior citate.

70. Prin urmare, noțiunea de „salariu de bază al polițiștilor” nu mai este una de actualitate în contextul legislativ în vigoare, astfel încât, în aplicarea dispozițiilor art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996 s-a pus problema identificării bazei legale de calcul pentru acest spor de izolare, în condițiile în care acest text nu a fost abrogat în mod expres nici prin Legea-cadru nr. 330/2009, nici prin Legea-cadru nr. 284/2010. Totodată, trebuie precizat că în reglementarea Ordonanței Guvernului nr. 38/2003 – art. 2 – polițiștii aveau dreptul la salariul de bază.

71. Chestiunea de drept dedusă judecății implică stabilirea premisei de analiză, anume a raportului dintre normele succesive – norme generale și/sau norme speciale.

72. Astfel cum deja s-a arătat, art. 1 alin. (2) din Legea-cadru nr. 284/2010 consacră caracterul exclusiv al drepturilor salariale prevăzute de acest act normativ pentru personalul prevăzut la alin. (1) din același articol (între care, și polițiștii).

73. Pe de altă parte, art. 39 lit. y) din Legea-cadru nr. 284/2010 prevede că la data intrării în vigoare a acestei legi se abrogă orice dispoziții contrare prezentei legi.

74. ceastă modalitate de abrogare se identifică, din perspectiva Legii nr. 24/2000, cu procedeul abrogării exprese indirecte, întrucât actul normativ nou prevede doar generic faptul că dispozițiile contrare legii se abrogă, fără însă să le menționeze în mod expres (precum în cazul abrogării exprese), procedeu deosebit (și) de abrogarea implicită prin care o normă anterioară este abrogată prin adoptarea unei norme ulterioare cu un conținut contrar sau diferit, în absența unei manifestări explicite de voință a legiuitorului cu privire la ieșirea din vigoare a normei precedente.

75. Referitor la acest ultim aspect trebuie precizat că, potrivit art. 67 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, „Evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziții nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres”.

76. Altfel spus, o normă specială nu poate fi abrogată implicit printr-o normă generală, ci această intenție a legiuitorului trebuie exprimată expres, cerință îndeplinită în cazul abrogării exprese indirecte.

77. Pe de altă parte, abrogarea implicită este un procedeu legislativ ce poate opera între norme de același fel – o normă generală anterioară poate fi abrogată implicit printr-o altă normă generală ulterioară cu un conținut contrar ori o normă specială poate fi abrogată implicit prin edictarea ulterioară a unei alte norme speciale, cu un conținut normativ contrar.

78. Un astfel de conflict al legilor în timp se soluționează pe baza regulii lex posterior derogat priori.

79. Revenind la chestiunea de drept supusă dezlegării, față de conținutul art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, care reglementează acordarea sporului de izolare pentru personalul instituțiilor publice (între care și polițiștii) – în condițiile prevăzute de această normă – și conținutul art. 25 din capitolul II al anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, care reglementează, în privința polițiștilor, acordarea aceluiași spor de izolare – într-un alt cuantum și prin raportare la altă bază de referință decât salariul de bază -, rezultă că raportul dintre aceste două norme este acela dintre două norme speciale întrucât, cu referire la categoria socioprofesională a polițiștilor, norma ulterioară, având același obiect de reglementare (acordarea sporului de izolare), conține dispoziții contrare.

80. Prin urmare, nu se poate susține că dispozițiile art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996 ar trebui interpretate și aplicate prin raportare la prevederile art. 4 din capitolul II al anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, astfel încât să se admită că s-ar putea acorda sporul de izolare pentru polițiști prin aplicarea procentului de 60% la salariul funcției de bază sau la salariul de funcție, cu respectarea cerințelor prevăzute de art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, pentru recunoașterea acestui spor, în condițiile în care, în prezent, legea-cadru conține o altă soluție proprie – normă specială – pentru acordarea acestui spor de izolare, prevăzută ca atare de art. 25 alin. (1) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010.

81. De altfel, aceeași soluție legislativă ca cea reglementată de Legea-cadru nr. 284/2010 se regăsea și în actele normative anterioare cu privire la salarizarea polițiștilor, dar ulterioare Ordonanței Guvernului nr. 27/1996; de exemplu, art. 24 din Legea nr. 138/1999 privind salarizarea și alte drepturi ale personalului militar din instituțiile publice de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, precum și acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituții și art. 20 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 38/2003 – texte abrogate prin Legea-cadru nr. 330/2009; pct. 7 din anexa nr. IV/2 la Legea-cadru nr. 330/2009, cel din urmă act normativ conținând, la rândul său, o dispoziție de abrogare expresă indirectă a oricăror dispoziții contrare (art. 48 pct. 43).

82. Față de conținutul art. 25 alin. (1) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, potrivit căruia „Pentru activitatea desfășurată în unități situate în localități sau în zone izolate ori în unități situate în localități sau zone unde atragerea personalului se face cu greutate, personalul militar, polițiștii și funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, precum și personalul civil beneficiază de un spor de până la 20% din solda de funcție/salariul de funcție/salariul de bază”, rezultă că:

– pentru personalul militar, sporul de izolare de până la 20% se aplică la solda de funcție [definită la art. 3 alin. (3) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, ca parte a soldei funcției de bază];
– pentru polițiștii și funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, sporul de izolare de până la 20% se aplică la salariul de funcție [definit la art. 4 alin. (3) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, ca parte a salariului funcției de bază];
– în timp ce, pentru personalul civil care îndeplinește condițiile acordării acestuia, sporul de izolare de până la 20% se aplică la salariul de bază, două categorii socioprofesionale interesând în cauza de față, în raport cu obiectul cererii formulate în dosarul în care s-a solicitat pronunțarea unei hotărâri prealabile – categoria polițiștilor și cea a personalului civil.

83. Nu este permis ca, pe cale de interpretare, prin alăturarea a două norme – art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996 și art. 4 din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 – să se creeze o lex tertia, astfel încât să se valideze ca posibilă acordarea sporului de izolare de până 60% din salariul de funcție ori chiar din salariul funcției de bază, întrucât această soluție excedează intenției legiuitorului, ar conduce la supraviețuirea unei norme abrogate și, mai mult decât atât, este contrară soluției legislative explicite, cuprinsă în art. 25 din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010.

84. Totodată, prevederile art. 5 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996 nu pot fi calificate drept un impediment pentru abrogarea ulterioara a acestora în privința categoriilor socioprofesionale ce interesează cauza, întrucât în aplicabilitatea prevederilor altor acte normative privind sporul de izolare, în ceea ce privește personalul prevăzut la alin, (1) al aceluiași articol, se referă la acte normative aflate concomitent în vigoare, iar nu la acte normative succesive, ulterioare, întrucât, în caz contrar, s-ar statua, de asemenea, pe cale de interpretare, caracterul nerevizuibil al unei astfel de norme, de vreme ce legiuitorului însuși nu i-ar fi permis să intervină ulterior asupra aceluiași text legal cuprins într-o ordonanță emisă de Guvern, lege ordinară sau chiar lege organică, pe calea modificării ori a abrogării exprese – directe sau indirecte – ori implicite (sau, în cazul ordonanței, în procedura de aprobare prin lege), în condițiile în care însăși Legea fundamentală poate fi revizuită, potrivit art. 150-151 din Constituție, cu respectarea limitelor prevăzute la art. 152 din Legea fundamentală.

85. Nu în ultimul rând, trebuie menționate și luate în considerare și prevederile art. 93 alin. (2) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, potrivit cărora „Drepturile bănești stabilite a fi acordate polițiștilor și funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, prin alte acte normative, în raport cu salariul de bază, se vor calcula față de salariul funcției de bază”.

86. Această normă își va găsi aplicarea pentru toate celelalte situații în care – fie pentru drepturi deja stabilite a fi acordate (anterior Legii-cadru nr. 284/2010), fie pentru alte drepturi de natură salarială, care nu sunt cuprinse în Legea-cadru nr, 284/2010_; ci sunt prevăzute de acte normative anterioare, care sunt în continuare în vigoare – legiuitorul (ca în cazul polițiștilor și funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare) a prevăzut ca bază de calcul salariul de bază, noțiune care nu mai are un corespondent în legislația actuală, astfel încât era necesar, pe calea unei dispoziții tranzitorii, să se indice noțiunea juridică echivalentă pentru acordarea acestora în continuare, în raport cu componentele legale ale salariului lunar al acestor categorii de funcționari publici.