Decizia ÎCCJ (Complet DCD/C) nr. 81/2017 (M. Of. nr. 49/18.01.2018): înstrăinarea imobilelor cu destinaţia de locuinţe, preluate în mod abuziv în timpul comunismului și dreptul de preemţiune al chiriașilor

În M. Of. nr. 49 din 18 ianuarie 2018, a fost publicată Decizia ÎCCJ (Complet DCD/C) nr. 81/2017 din 6 noiembrie 2017 referitoare la dezlegarea următoarei chestiuni de drept: „interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 42 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, republicată, cu modificările și completările ulterioare”.

Legea nr. 10/2001

„Art. 42

(…)

(3) Imobilele cu destinația de locuințe, prevăzute la alin. (1), pot fi înstrăinate potrivit legislației în vigoare, chiriașii având drept de preemțiune”.

I. Titularul și obiectul sesizării

1. Tribunalul Cluj – Secția civilă a dispus, prin Încheierea din data de 6 aprilie 2017, în Dosarul nr. 3.633/211/2016, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: „Dacă prevederile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 112/1995 pentru reglementarea situației juridice a unor imobile cu destinația de locuințe, trecute în proprietatea statului, cu modificările ulterioare, sunt aplicabile ulterior datei de 14 februarie 2001, având în vedere prevederile art. 52 și art. 42 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, cu modificările și completările ulterioare”.

IX. Înalta Curte de Casație și Justiție 

37. Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorul-raportor, punctele de vedere formulate de părți și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:

38. În privința obiectului și a condițiilor sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, legiuitorul, în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, a instituit o serie de condiții de admisibilitate pentru declanșarea acestei proceduri, condiții care se impun a fi întrunite în mod cumulativ, respectiv:

– existența unei cauze aflate în curs de judecată;

– cauza să fie soluționată în ultimă instanță;

– cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza;

– ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată;

– chestiunea de drept identificată să prezinte caracter de noutate și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat și nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

39. Primele trei condiții de admisibilitate sunt îndeplinite, întrucât litigiul în legătură cu care s-a formulat sesizarea este în curs de judecată, tribunalul învestit cu judecata apelului urmează să soluționeze cauza în ultimă instanță, prin pronunțarea unei hotărâri judecătorești care, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă, este definitivă, iar cauza care face obiectul judecății se află în competența legală a unui complet de judecată al tribunalului învestit să soluționeze cauza.

40. În punctul de vedere la raport, apelanta-reclamantă a susținut că deținea contract de închiriere la data intrării în vigoare a Legii nr. 112/1995, atașând copii de pe înscrisuri (care urmează a fi valorificate în fața instanței de judecată), iar în cauză se pune problema existenței în vigoare a unei norme legale care fundamentează acțiunea, contestată prin susținerea unei abrogări implicite, problema de drept în discuție fiind una veritabilă și cu dificultate suficient de mare pentru a necesita intervenția Înaltei Curți de Casație și Justiție pe această cale.

41. În privința condiției referitoare la noutatea chestiunii de drept care formează obiectul sesizării se constată că instanțele naționale nu au pronunțat hotărâri judecătorești de natură a contura o jurisprudență constantă și continuă în materia de referință, în baza unei interpretări unitare a textelor care au generat chestiunea de drept a cărei rezolvare de principiu se solicită.

42. De asemenea, chestiunea de drept este de actualitate, ridicându-se probleme de interpretare ce implică riscul unor dezlegări diferite ulterioare în practica judiciară.

43. Așa fiind, în cauză este îndeplinită situația premisă a iminenței apariției unei practici judiciare neunitare, așa cum rezultă din analiza hotărârilor judecătorești și a punctelor de vedere divergente exprimate de instanțele naționale.

44. Totodată, se constată că asupra acestei chestiuni de drept, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat anterior pe calea unui recurs în interesul legii ori a unei alte hotărâri prealabile, iar decizia anterioară, de speță, nu a făcut o analiză în sensul solicitat prin actul de sesizare.

45. Prin urmare, sesizarea întrunește cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, astfel încât se impune a se da eficiență mecanismului de unificare reprezentat de pronunțarea unei hotărâri prealabile, în vederea atingerii dezideratului acestei instituții procesuale, respectiv preîntâmpinarea soluționării diferite a unei chestiuni de drept de către instanțele judecătorești (control a priori) și asigurarea securității raporturilor juridice.

46. Pe fondul sesizării se constată că prima instanță a fost sesizată la data de 4 martie 2016 cu o cerere prin care reclamanta a solicitat, în principal, pronunțarea unei hotărâri prin care să fie obligați pârâții la efectuarea formalităților de vânzare cu privire la un imobil cu destinația de locuință, în urma demersurilor efectuate la deținător, la data de 7 august 2014.

47. În cauză s-a pus problema existenței unui conflict între art. 42 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 și art. 9 alin. (1) din Legea nr. 112/1995, ce ar intra sub incidența art. 52 din Legea nr. 10/2001, potrivit căruia: „La data intrării în vigoare a prezentei legi se abrogă orice alte dispoziții contrare”.

48. Pentru a se putea vorbi despre o contrarietate sunt necesare analiza și compararea conținutului normelor indicate ca fiind concurente, iar în acest scop trebuie să se apeleze inclusiv la metoda de interpretare sistematică a normelor juridice.

49. Potrivit art. 42 alin. (1) și (3) din Legea nr. 10/2001, imobilele cu destinația de locuință care în urma procedurilor prevăzute la cap. III nu se restituie persoanelor îndreptățite rămân în administrarea deținătorilor actuali și pot fi înstrăinate potrivit legislației în vigoare, chiriașii având drept de preempțiune.

50. Într-adevăr, dreptul de preempțiune, prin natura lui, conferă preferință unei persoane numită preemptor la cumpărarea unui bun, la preț egal^[1], atunci când proprietarul acestuia îl vinde, iar existența lui nu transformă vânzarea într-una forțată, deoarece nu este substituită voința vânzătorului de a înstrăina, ci se îngrădește numai libertatea acestuia (în anumite limite) de a-și alege persoana cumpărătorului, nu și libertatea de a vinde.

51. Practic, dacă proprietarul se decide să vândă, el nu poate să vândă cui dorește, ci este ținut să respecte dreptul de prioritate al preemptorului. În măsura în care s-a hotărât să vândă, proprietarul trebuie să respecte dreptul de preempțiune.

52. Aceste aspecte de drept comun care conturează dreptul de preempțiune, regăsite în doctrină și în opinia instanței de trimitere (precum și în opiniile exprimate în cadrul altor instanțe), erau pe deplin valabile și suficiente în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 42 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, în măsura în care numai acesta s-ar fi regăsit în conținutul normei legale, cum este în cazul altor situații reglementate în această lege.

53. Astfel, art. 17 din Legea nr. 10/2001 prevede că:

„(1) Locatarii imobilelor având destinațiile arătate în anexa nr. 2 lit. a)^[2] și lit. b) pct. 1^[3], care face parte integrantă din prezenta lege, au drept de preemțiune la cumpărarea acestora.

(2) Acest drept se poate exercita, sub sancțiunea decăderii, în termen de 90 de zile de la data primirii notificării privind intenția de vânzare.

(3) Notificarea se face prin executorul judecătoresc, potrivit legii.

(4) Contractele de vânzare-cumpărare încheiate cu încălcarea dreptului de preemțiune sunt lovite de nulitate”.

Potrivit art. 19 alin. (4) din aceeași lege, „Noul proprietar al suprafeței restituite în proprietate potrivit alin. (2) are un drept de preemțiune la cumpărarea suprafeței adăugate imobilului după trecerea acestuia în proprietatea statului, dispozițiile art. 17 alin. (2) și (3)fiind aplicabile în mod corespunzător”^[4].
54. Aceste două situații au fost supuse de legiuitor exclusiv regimului dreptului de preempțiune, îndreptățind doctrina să afirme, cu referire la art. 17, că proprietarul nu este obligat să vândă, singura lui obligație fiind de a permite preemptorului să cumpere cu preferință.

55. Dacă ar fi avut intenția ca și chiriașului care ocupă imobilul cu destinația de locuință să i se recunoască exclusiv un drept de preempțiune, legiuitorul ar fi procedat în același mod și nu ar fi introdus în art. 42 alin. (3) sintagma „potrivit legislației în vigoare”. Mai mult, în ceea ce privește dreptul de preempțiune, nici nu a făcut trimitere la art. 17, așa cum a procedat în art. 19, supunându-l astfel dreptului comun, respectiv Codului civil^[5].

56. Din modul de reglementare rezultă în mod clar intenția legiuitorului de a supune situația chiriașilor la care se referă art. 42 alin. (3) unui alt regim juridic decât cel cuprins în art. 17 și 19.

57. Art. 42 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 cuprinde o normă de trimitere, care se completează cu cea de referință, iar în măsura în care „legislația în vigoare” cuprinde și art. 9 alin. (1) din Legea nr. 112/1995 este exclusă ipoteza unei contrarietăți, care, în mod necesar, ar fi dus problema în discuție pe tărâmul art. 52 din Legea nr. 10/2001.

58. Procedând în acest mod, legiuitorul a respectat tehnica legislativă impusă prin Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative (rep. M. Of. nr. 260 din 21 aprilie 2010; cu modif. ult.) (Legea nr. 24/2000), care în art. 50 alin. (1) prevede că: „În cazul în care o normă este complementară altei norme, pentru evitarea repetării în text a acelei norme se va face trimitere la articolul, respectiv la actul normativ care o conține. Nu poate fi făcută, de regulă, o trimitere la o altă normă de trimitere”.

59. Sintagma „potrivit legislației în vigoare” nu se poate referi decât la Legea nr. 112/1995, concluzie impusă de prevederile art. 42 alineatul final, care prevede că: „Sumele încasate ca urmare a vânzării imobilelor prevăzute la alin. (3) vor alimenta fondul prevăzut la art. 13 alin. 6 din Legea nr. 112/1995” și în lipsa normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 10/2001.

60. Potrivit Legii nr. 112/1995, art. 9 alin. (1), „Chiriașii titulari de contract ai apartamentelor ce nu se restituie în natură foștilor proprietari sau moștenitorilor acestora pot opta, după expirarea termenului prevăzut la art. 14, pentru cumpărarea acestor apartamente cu plata integrală sau în rate a prețului”. 

61. Aceste norme reglementează un drept al chiriașului de a cumpăra, drept însoțit de obligația deținătorului de a vinde, interpretarea și aplicarea în acest sens a textului legal neridicând probleme. Atât instanța de trimitere, cât și celelalte instanțe care și-au exprimat opinia (unele teoretic, altele jurisprudențial) recunosc sensul normei din Legea nr. 112/1995, diferențele de poziție fiind determinate de aprecierea caracterului contradictoriu sau nu al acesteia cu dispozițiile art. 42 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, din perspectiva art. 52 din cea din urmă lege.

62. Nu există nicio rațiune ca, sub aspectul în discuție, din „legislația în vigoare” – Legea nr. 112/1995 să fie exclus art. 9 alin. (1), pentru că, pe de o parte, art. 42 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 nu face nicio distincție, iar, pe de altă parte, acesta este în concordanță și se completează cu celelalte prevederi ale art. 42 alin. (3), dat fiind și contextul socioistoric al legilor de reparație.

63. Legea nr. 10/2001 a fost elaborată cu pretenția de a fi prima lege-cadru care să reglementeze regimul juridic al celei mai mari părți a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, înglobând în domeniul său și sfera de reglementare a legii anterioare de reparație, Legea nr. 112/1995.

64. Legea nr. 112/1995 reglementează situația juridică a imobilelor cu destinația de locuință, trecute în proprietatea statului cu titlu după data de 6 martie 1945 și care se aflau în posesia statului sau a altor persoane juridice la data de 22 decembrie 1989, în vreme ce Legea nr. 10/2001 privește regimul juridic al imobilelor preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, indiferent dacă acestea există sau au fost demolate, cu o categorie mai vastă de deținători și cu moment de referință data intrării în vigoare – imobilele preluate în mod abuziv fiind indicate prin art. 2 din lege ca fiind atât imobilele preluate cu titlu, cât și cele preluate fără titlu, dintre acestea interesând cele cu destinația de locuință.

65. Corelația dintre cele două legi este, de necontestat, cea mai semnificativă în raport cu corelația Legii nr. 10/2001 cu alte legi, în cuprinsul acestei legi regăsindu-se elemente care confirmă intenția legiuitorului de a continua politica adoptată în domeniul imobilelor cu destinația de locuință sub regimul Legii nr. 112/1995.

66. Exemplul reprezentativ al acestei corelări este dat de art. 20 alin. (4) din Legea nr. 10/2001, potrivit căruia „Persoanele îndreptățite care nu au formulat cereri potrivit prevederilor Legii nr. 112/1995, precum și cele ale căror cereri au fost respinse ori nu au fost soluționate până la data intrării în vigoare a prezentei legi au dreptul de a formula o asemenea cerere în condițiile prezentei legi”.

67. Totodată, în ipoteza în care imobilul nu a fost vândut până la intrarea în vigoare a noii legi (deci inclusiv în baza Legii nr. 112/1995), persoana îndreptățită poate solicita restituirea în natură, chiar dacă a primit despăgubiri în lumina acestei legi [art. 20 alin. (1)].

68. Nu în ultimul rând, pe aceeași linie, în protejarea intereselor chiriașilor, în aplicarea art. 501 din Legea nr. 10/2001, proprietarii ale căror contracte de vânzare-cumpărare (foștii chiriași, cu alte cuvinte), încheiate cu respectarea prevederilor Legii nr. 112/1995, au fost desființate prin hotărâri judecătorești au dreptul la restituirea prețului de piață al imobilelor. Inclusiv în situația opusă, a încheierii contractelor de vânzare-cumpărare cu eludarea dispozițiilor Legii nr. 112/1995, s-a recunoscut o măsură de favoare, prin scutirea de taxe de timbru a cererilor formulate de chiriași pentru restituirea prețului plătit, actualizat.

69. Legiuitorul a recunoscut prin sintagma „potrivit legislației în vigoare”, în continuare, dreptul de favoare pe care l-a conferit chiriașilor printr-o măsură de protecție socială, anterior, prin art. 9 alin. (1) din Legea nr. 112/1995 – extinzând însă sfera de aplicare de la chiriașii imobilelor cu destinația de locuință preluate cu titlu și la ceilalți, ale căror imobile, cu aceeași destinație, se încadrează în celelalte categorii de preluări, considerate abuzive prin art. 2 din lege.

70. Menținerea măsurii de protecție este cu atât mai evidentă în condițiile în care, prin reglementarea dreptului de preempțiune, legiuitorul a recunoscut pentru prima dată și dreptul deținătorului de a înstrăina imobilul cu destinația de locuință, impunându-i o limită în exercițiul acestui drept, prin obligarea de a-l prefera pe chiriaș în calitate de cumpărător, în cazul în care acesta din urmă ar face această opțiune.

71. Procedând în acest mod, pe lângă faptul că a păstrat poziția adoptată în regimul legii anterioare de reparație în domeniul imobilelor cu destinația de locuințe, legiuitorul s-a conformat jurisprudenței Curții Constituționale, mai sus menționată, în care s-a reținut că posibilitatea vânzării către chiriași a locuințelor ce nu se restituie în natură foștilor proprietari constituie recunoașterea, prin art. 9 din Legea nr. 112/1995, a unui drept subiectiv, înlăturându-se astfel discriminarea anterioară când un asemenea drept era recunoscut numai chiriașilor din locuințele construite din fondurile statului^[6].

72. Prin urmare, prin art. 42 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 se reglementează posibilitatea înstrăinării imobilelor cu destinația de locuință, pe de o parte, ca urmare a opțiunii chiriașului de a cumpăra, iar, pe de altă parte, din inițiativa deținătorului, cu recunoșterea în acest caz a dreptului de preempțiune al chiriașului, ambele ipoteze sub condiția epuizării procedurilor administrative și jurisdicționale, în cazul în care acestea s-au declanșat – neexistând astfel o suprapunere de reglementare, în sensul art. 52 din Legea nr. 10/2001, ci o completare.

73. În respectarea ierarhiei actelor normative prevăzute de Constituția României și deart. 4 din Legea nr. 24/2000^[7], hotărârea Guvernului prin care au fost aprobate Normele metodologice de aplicare unitară a prevederilor Legii nr. 10/2001, emisă pentru organizarea aplicării legii în temeiul art. 51 din acest act normativ, explicitează normele a căror executare o asigură.

74. Sensul acestor norme nu poate fi decât acela că s-a urmărit explicitarea noutății aduse pe plan legislativ, respectiv recunoașterea unui drept de preempțiune în favoarea chiriașului.

75. Aceasta deoarece, sub aspectul în discuție, prevederea „potrivit legislației în vigoare” nu mai avea nevoie de o explicitare în detaliu, aceasta fiind Legea nr. 112/1995 [art. 9 alin. (1)], confirmată sub acest titlu în art. 42.1 lit. B din Normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 250/2007, cu modificările și completările ulterioare – deși, cum s-a arătat, și în lipsa unei explicitări era singura aplicabilă (supra, paragraful 59).

76. În caz contrar, prin normele de aplicare a legii s-ar depăși limitele în care acestea pot fi elaborate, schimbându-se sensul sintagmei „potrivit legislației în vigoare” – Legea nr. 112/1995, care prin art. 9 alin. (1) conferă chiriașului dreptul de a opta pentru cumpărare, operațiune nepermisă de normele în materia tehnicii legislative.

77. Prin Decizia nr. 3/2017, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (M. Of. nr. 142 din 24 februarie 2017), s-a statuat în sensul că: „În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 3, art. 9, art. 26 alin. (3) din Legea nr. 112/1995 pentru reglementarea situației juridice a unor imobile cu destinația de locuințe, trecute în proprietatea statului, cu modificările ulterioare, coroborate cu art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situației juridice a unor imobile cu destinația de locuințe, trecute în proprietatea statului, stabilite prin Hotărârea Guvernului nr. 20/1996, republicate, stabilește că proprietarul construcției are dreptul să dobândească proprietatea și asupra terenului aferent acesteia și să solicite, în caz de refuz, pe calea acțiunii în justiție, obligarea la perfectarea contractului de vânzare-cumpărare”.

78. Fără a lămuri chestiunea ce face obiectul dosarului de față, prin această decizie s-a prefigurat o orientare privind interpretarea dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 112/1995 (coroborate și cu art. 37 din normele de aplicare a acestei legi), arătându-se că dreptul de a se solicita obligarea la încheierea actului de vânzare-cumpărare asupra terenului aferent locuinței se naște pe data exercitării opțiunii legale de a dobândi apartamentul odată cu terenul aferent sau de a dobândi terenul aferent după ce a fost încheiat contractul de vânzare asupra construcției.

79. Întrucât s-a confirmat includerea înart. 42 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 a dispozițiilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 112/1995, iar dreptul și obligația impuse prin această normă nu au ridicat probleme din perspectiva regimului național al dreptului de proprietate privată și a art. 1 al Primului Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale nu se mai impune o analiză de natura celei făcute de prima instanță care, în interpretarea art. 42 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, a stabilit conținutul normei ca referindu-se exclusiv la dreptul de preempțiune al chiriașilor, caz în care o astfel de evaluare era impusă, date fiind natura și efectele acestui drept.