Decizia ÎCCJ (Complet DCD/C) nr. 66/2017 (M. Of. nr. 969/07.12.2017): Executarea silită a hotărârilor judecătoreşti privind creanţe bugetare, datorate în temeiul unor raporturi juridice contractuale

În M. Of. nr. 969 din 7 decembrie 2017, a fost publicată Decizia ÎCCJ (Complet DCD/C) nr. 66/2017 din 2 octombrie 2017 referitoare la dezlegarea următoarei chestiuni de drept: „modul de interpretare și aplicare a prevederilor art. 623 din Codul de procedură civilă raportat la art. 220 alin. (3) și (5) și art. 226 alin. (3) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările și completările ulterioare, art. 3 alin. (1) din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioare, și art. 3 pct. 18 din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată”.

Codul de procedură civilă 

„Art. 623 („Organul de executare”)

Executarea silită a oricărui titlu executoriu, cu excepția celor care au ca obiect venituri datorate bugetului general consolidat sau bugetului Uniunii Europene și bugetului Comunității Europene a Energiei Atomice, se realizează numai de către executorul judecătoresc, chiar dacă prin legi speciale se dispune altfel”.

Codul de procedură fiscală

„Art. 220 („Organele de executare silită”)

(3) Creanțele bugetare care, potrivit legii, se administrează de autoritățile sau instituțiile publice, inclusiv cele reprezentând venituri proprii, se pot executa prin executori fiscali organizați în compartimente de specialitate, aceștia fiind abilitați să ducă la îndeplinire măsurile asigurătorii și să efectueze procedura de executare silită, potrivit prevederilor prezentului cod. 

(5) Organele de executare silită prevăzute la alin. (4) sunt competente și pentru executarea silită a creanțelor prevăzute la art. 226 alin. (3)”.

Legea nr. 273/2006 

„Art. 3

(1) Veniturile și cheltuielile bugetelor prevăzute la art. 1 alin. (2), cumulate la nivelul unității/subdiviziunii administrativ-teritoriale, alcătuiesc bugetul general al unității/subdiviziunii administrativ-teritoriale care, după consolidare, prin eliminarea transferurilor de sume dintre bugete, va reflecta dimensiunea efortului financiar public, în anul respectiv, în unitatea/subdiviziunea administrativ-teritorială și starea de echilibru sau dezechilibru”.

Legea nr. 69/2010

„Art. 3

18. bugetul centralizat al unităților administrativ-teritoriale – veniturile și cheltuielile bugetelor generale ale unităților administrativ-teritoriale, definite la art. 3 alin. (1) din Legea nr. 273/2006, cu modificările și completările ulterioare;”.

I. Titularul și obiectul sesizării

1. Tribunalul Bacău – Secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal a dispus, din oficiu, prin încheierea din 20 decembrie 2016, în Dosarul nr. 4.754/270/2016, aflat pe rolul acestei instanțe, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept menționată.

IX. Înalta Curte de Casație și Justiție

Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:

A. Asupra admisibilității sesizării

38. Pronunțarea unei decizii interpretative de principiu, în scopul preîntâmpinării apariției unei practici neunitare la nivel național, condiționează admisibilitatea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile de îndeplinirea unor cerințe cumulative, condiții extrase din dispozițiile legale redate în cele ce urmează.

39. Astfel, conform art. 519 din Codul de procedură civilă, „Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată”.

40. Verificarea circumstanțelor sub care Înalta Curte de Casație și Justiție a fost sesizată denotă îndeplinirea exigențelor referitoare la cerințele de admisibilitate legate de necesitatea ca titularul sesizării să fie legal învestit cu judecarea unei cauze în ultimă instanță, prin sesizare să fie identificată o chestiune de drept nouă, de a cărei lămurire să depindă soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată și asupra căreia Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat și nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

41. Din datele prezentate în motivarea încheierii de sesizare rezultă că obiectul litigiului dedus judecății – aflat în faza apelului conform art. 666 alin. (7) din Codul de procedură civilă – constă în cererea privind încuviințarea executării silite a unei hotărâri judecătorești, iar Tribunalul Bacău – instanța de trimitere – urmează să soluționeze cauza în ultimă instanță, prin pronunțarea unei decizii care, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă, este definitivă.

42. Problema de drept supusă dezbaterii de titularul sesizării este nouă, întrucât asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

43. Chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită este una veritabilă, fiind evidențiate dificultățile din interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 623 din Codul de procedură civilă, referitoare la competența organului de executare cu dispozițiile și principiile înscrise în Legea nr. 207/2015, care a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2016.

44. Încheierea de sesizare, întocmită conform art. 520 alin. (1) teza a doua din Codul de procedură civilă, evidențiază contradictorialitatea dispozițiilor legale ce formează obiectul sesizării și semnalează în mod concret dificultatea problemei de drept supuse dezbaterii care generează premisele declanșării mecanismului de unificare al procedurii pronunțării unei hotărâri prealabile referitoare la problema de drept privind competența de a executa silit hotărâri judecătorești pronunțate în materie contractuală care au ca obiect venituri datorate bugetului consolidat al statului.

45. Titularul sesizării evidențiază, în raport cu circumstanțele cauzei, că dispozițiile art. 623 din Codul de procedură civilă, ce instituie regula executării titlurilor de către executorul judecătoresc, precum și excepția privind executarea titlurilor care au ca obiect venituri datorate bugetului general consolidat sau bugetului Uniunii Europene și bugetului Comunității Europene a Energiei Atomice, se impun a fi corelate cu normele privind executarea creanțelor fiscale, respectiv art. 220 alin. (5) raportat la art. 220 alin. (4) și art. 226 alin. (3) din Legea nr. 207/2015, în pofida principiului consacrat în art. 2 alin. (4) din același act normativ, care vizează domeniul său de aplicare.

46. Având în vedere dificultățile de interpretare generate de corelarea acestor dispoziții legale, care prefigurează apariția unei practici neunitare cu privire la problema de drept care face obiectul sesizării, deja semnalată la nivelul Tribunalului Bacău, Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept reține caracterul veritabil al chestiunii de drept supuse dezbaterii, care necesită o rezolvare de principiu pe calea procedurii prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

47. Este îndeplinită și condiția de admisibilitate privind identificarea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea cauzei aflate în curs de judecată.

48. Astfel, între problema de drept ce face obiectul sesizării și soluționarea pe fond a cauzei există un raport de dependență, în sensul că hotărârea pe care Înalta Curte de Casație și Justiție o pronunță în procedura mecanismului de unificare a practicii judiciare reglementat de art. 519 din Codul de procedură civilă produce un efect concret asupra soluției din procesul pendinte. În cauză, sesizarea de față pune în discuție o chestiune de drept de a cărei lămurire poate depinde soluționarea apelului și, implicit, a cererii de încuviințare a executării silite, fiind indisolubil legată de delimitarea sferei de competență a executorilor judecătorești de cea a organelor de executare fiscală.

B. Asupra fondului sesizării

49. Examinând argumentele titularului sesizării, Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că problema controversată care face obiectul sesizării sale o constituie, în realitate, rezolvarea de principiu a chestiunii de drept referitoare la interpretarea dispozițiilor art. 623 din Codul de procedură civilă raportat la art. 220 alin. (3) și (5) și art. 226 alin. (3) din Legea nr. 207/2015, art. 3 alin. (1) din Legea nr. 273/2006 și art. 3 pct. 18 din Legea nr. 69/2010 în privința determinării organelor de executare competente să procedeze la executarea silită a unei creanțe rezultate dintr-un raport juridic contractual și care se face venit la bugetul de stat.

50. Dispozițiile art. 623 din Codul de procedură civilă reglementează competența generală a executorului judecătoresc, precum și categoriile de creanțe exceptate de la urmărirea silită derulată de executorul judecătoresc statuând că „executarea silită a oricărui titlu executoriu, cu excepția celor care au ca obiect venituri datorate bugetului general consolidat sau bugetului Uniunii Europene și bugetului Comunității Europene a Energiei Atomice, se realizează numai de către executorul judecătoresc, chiar dacă prin legi speciale se dispune altfel”.

51. Potrivit art. 3 alin. (1) din Legea nr. 273/2006, veniturile și cheltuielile bugetelor prevăzute la art. 1 alin. (2), cumulate la nivelul unității/subdiviziunii administrativ-teritoriale, alcătuiesc bugetul general al unității/subdiviziunii administrativ-teritoriale.

52. Art. 1 alin. (2) din același act normativ prevede că „dispozițiile prezentei legi se aplică în domeniul elaborării, aprobării, executării și raportării:

a) bugetelor locale ale comunelor, orașelor, municipiilor, sectoarelor municipiului București, județelor și municipiului București;
b) bugetelor instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetele locale, după caz;
c) bugetelor instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii;
d) bugetului împrumuturilor externe și interne, pentru care rambursarea, plata dobânzilor, comisioanelor, spezelor și a altor costuri se asigură din bugetele locale și care provin din: împrumuturi externe contractate de stat și subîmprumutate autorităților administrației publice locale și/sau agenților economici și serviciilor publice din subordinea acestora; împrumuturi contractate de autoritățile administrației publice locale și garantate de stat; împrumuturi externe și/sau interne contractate sau garantate de autoritățile administrației publice locale;
e) bugetului fondurilor externe nerambursabile”.

53. Definiția bugetului centralizat al unităților administrativ-teritoriale este cuprinsă în pct. 18 al art. 3 din Legea nr. 69/2010, anume: „bugetul centralizat al unităților administrativ-teritoriale – veniturile și cheltuielile bugetelor generale ale unităților administrativ-teritoriale, definite la art. 3 alin. (1) din Legea nr. 273/2006, cu modificările și completările ulterioare”.

54. Bugetul general consolidat este definit la pct. 2 al art. 3 din același act normativ, anume: „bugetul general consolidat – ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, incluzând bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul general centralizat al unităților administrativ-teritoriale, bugetul Trezoreriei Statului, bugetul instituțiilor publice autonome, bugetele instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat, din bugetul asigurărilor sociale de stat și din bugetele fondurilor speciale, după caz, bugetele instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat și ale căror rambursare, dobânzi și alte costuri se asigură din fonduri publice, bugetul fondurilor externe nerambursabile, precum și ale altor entități clasificate în administrația publică, agregate, consolidate și ajustate conform Regulamentului (UE) nr. 549/2013 pentru a forma un întreg”.

55. Prin urmare, bugetul general consolidat include, pe lângă altele, bugetele unităților administrativ-teritoriale, constituite din venituri realizate pe plan local, respectiv venituri proprii și venituri primite de la nivel central.

56. Pe de altă parte, potrivit dispozițiilor art. 220 alin. (3) din Legea nr. 207/2015, creanțele bugetare care, potrivit legii, se administrează de autoritățile sau instituțiile publice, inclusiv cele reprezentând venituri proprii, se pot executa prin executori fiscali organizați în compartimente de specialitate, aceștia fiind abilitați să ducă la îndeplinire măsurile asigurătorii și să efectueze procedura de executare silită, potrivit prevederilor acestui act normativ.

57. Prevederile alineatelor (4) și (5) ale art. 220 din Legea nr. 207/2015 stabilesc că organele prevăzute la alineatele (2) și
(3) sunt denumite în continuare organe de executare silită, acestea fiind competente și pentru executarea silită a creanțelor prevăzute la art. 226 alin. (3).

58. În concret este vorba despre executarea silită a creanțelor bugetare rezultate din raporturi juridice contractuale, care se realizează în baza hotărârii judecătorești sau a altui înscris care, potrivit legii, constituie titlu executoriu.

59. Or, în circumstanțele factuale expuse de titularul sesizării rezultă că prin hotărârea judecătorească ce constituie titlu executoriu s-a dispus, pe lângă evacuarea debitorului din imobilul proprietatea creditorului, și obligarea acestuia la plata unei sume de bani datorată unității administrativ-teritoriale reprezentând contravaloarea chiriei, cheltuieli de întreținere și majorări în sumă de 1.919,52 lei pentru imobilul situat în municipiul Onești, județul Bacău.

60. Prin urmare, creanța datorată unității administrativ-teritoriale, obiect al executării silite în dosarul în care a fost formulată sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, constând în plata unei sume de bani menționată în titlul executoriu, reprezintă un venit propriu al acesteia, care se varsă în bugetul local, în raport cu dispozițiile art. 220 și art. 226 alin. (3) din Legea nr. 207/2015. În acest context, chiar dacă nu este vorba de o creanță fiscală, obligația datorată unității administrativ-teritoriale constituie o creanță bugetară, în privința executării căreia sunt aplicabile dispozițiile Legii nr. 207/2015.

61. În consecință, fiind în discuție încasarea unei creanțe bugetare datorate în temeiul unui raport juridic contractual și stabilite printr-o hotărâre judecătorească, care se face venit la bugetul consolidat al statului, executarea silită urmează să se realizeze prin intermediul organelor fiscale, ca organe de executare silită ale statului.

62. Pe lângă atribuțiile legate de administrarea creanțelor fiscale, organele fiscale au, potrivit dispozițiilor legale, și un rol secundar, ca organe de executare silită pentru creditorii bugetari.

63. Distinct de creanțele fiscale, organul fiscal poate recupera și creanțe bugetare, iar, conform art. 226 din Legea nr. 207/2015, executarea se va desfășura de către acesta în cazul instituțiilor publice finanțate total sau parțial de la bugetul de stat, al instituțiilor publice finanțate din venituri proprii, al instituțiilor publice finanțate integral sau parțial de la bugetul local, precum și al instituțiilor publice din subordinea unităților administrativ-teritoriale sau a subdiviziunilor acestora.

64. În acest fel, bugetul instituțiilor menționate nu va fi grevat de cheltuielile de executare, pe care le implică o executare prin executor judecătoresc, atât timp cât au la dispoziție această variantă lipsită de costuri și fără consecințe negative, în cazul unui control al Curții de Conturi care să vizeze eficiența, economicitatea, legalitatea și regularitatea operațiunilor desfășurate de respectiva instituție.

65. În consecință, nu are relevanță că se execută creanțe bugetare, care se varsă la bugetul local sau creanțe bugetare care se varsă la bugetul de stat, în ambele situații executarea silită urmând să se realizeze de către executorii fiscali menționați în art. 220 din Legea nr. 207/2015.

66. Dispozițiile art. 226 alin. (10) și (11) din Legea nr. 207/2015 oferă soluții și pentru situația în care unitățile administrativ-teritoriale nu dispun de executori fiscali, în acest caz ele urmând să transmită titlurile executorii privind veniturile proprii spre executare silită organelor fiscale din subordinea Agenției Naționale de Administrare Fiscală ori organelor fiscale ale unităților administrativ-teritoriale, în cadrul cărora există executori fiscali.

67. Argumente în susținerea acestei interpretări se regăsesc în expunerea de motive la proiectul actului normativ – Legea nr. 207/2015, unde se precizează că, la fel ca și în textul vechiului Cod de procedură fiscală (Ordonanța Guvernului nr. 92/2003), normele sale nu se aplică creanțelor rezultate din raporturi juridice contractuale, cu excepția redevențelor miniere, petroliere și a redevențelor din contractele încheiate de Agenția Domeniilor Statului.

68. Pentru creanțele rezultate din raporturi juridice contractuale [spre exemplu: chirii, redevențe, altele decât cele prevăzute la art. 2 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 207/2015; dividendele cuvenite statului/unităților administrativ-teritoriale ca urmare a deținerii de acțiuni la diverse societăți comerciale] sunt aplicabile prevederile dreptului comun în ceea ce privește regimul juridic, mai puțin recuperarea pe calea executării silite.

69. Această din urmă activitate a fost dată în competența executorilor fiscali (din Agenția Națională de Administrare Fiscală sau ai unităților administrativ-teritoriale), care efectuează executarea silită în baza titlului executoriu obținut în condițiile dreptului comun, însă după regulile corespunzătoare din Legea nr. 207/2015.

70. De altfel, aceste prevederi sunt în armonie cu cele ale Codului de procedură civilă care a eliminat din competența executorilor judecătorești executarea silită a veniturilor bugetului general consolidat.

71. Regimul derogatoriu de la dreptul comun, în materia executării creanțelor bugetare, constituie opțiunea legiuitorului, care poate stabili norme de procedură speciale, derogatorii de la regulile generale (reprezentate de dispozițiile art. 623 din Codul de procedură civilă), determinate de anumite situații speciale.

72. Situația specială, în acest caz, este dată de faptul că obiectul executării silite îl constituie încasarea creanțelor bugetare, interesul general ocrotit impunând adoptarea unor reguli care să asigure protejarea eficientă a creanțelor statului și recuperarea lor cu prioritate.

73. Contrar opiniei instanței de trimitere nu se aduce astfel atingere principiului egalității, cu privire la care Curtea Constituțională a statuat în mod constant în jurisprudența sa că nu este sinonim cu uniformitatea, astfel încât dacă la situații juridice egale se impune un tratament juridic egal, la situații diferite tratamentul aplicabil nu poate fi decât diferit (de exemplu, Decizia nr. 942 din 23 septembrie 2008). În același mod a statuat și Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin Decizia nr. 6 din 14 mai 2012.

74. Față de toate aceste considerente, Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept reține că executarea silită a creanțelor rezultate din titlurile executorii reprezentate de hotărâri judecătorești, având la bază raporturi juridice substanțiale de drept privat, se realizează prin organele fiscale, ca organe de executare silită ale statului – atunci când au natura juridică a unor creanțe bugetare ce se fac venit la bugetul consolidat al statului sau bugetul general centralizat al unităților administrativ-teritoriale, indiferent dacă titlul executoriu a fost emis chiar de către organul fiscal sau este reprezentat de o hotărâre judecătorească ori alt înscris care, potrivit legii, constituie titlu executoriu.