Decizia ÎCCJ (Complet DCD/C) nr. 53/2017 (M. Of. nr. 916/22.11.2017): indemnizaţia de şomaj poate fi cumulată cu indemnizaţia de şedinţă de către consilierii locali

În M. Of. nr. 916 din 22 noiembrie 2017, a fost publicată Decizia ÎCCJ nr. 53/2017 din 3 iulie 2017 referitoare la dezlegarea următoarei chestiuni de drept: „în interpretarea dispozițiilor art. 5 pct. IV lit. c), art. 44 lit. n) din Legea nr. 76/2002, raportate la art. 34 și art. 36 din Legea nr. 393/2004, să se stabilească dacă indemnizația de șomaj poate fi cumulată cu indemnizația de ședință de către consilierii locali, având în vedere și considerentele din Decizia nr. 54 din 4 iunie 2007 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secțiile Unite, precum și din Decizia nr. 16 din 18 februarie 2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secțiile Unite, pronunțate în soluționarea unor recursuri în interesul legii”.

Legea nr. 76/2002

„Art. 5

În sensul prevederilor prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații:

(…)

IV. șomer – persoana care îndeplinește cumulativ următoarele condiții:

(…)

c) nu are loc de muncă, nu realizează venituri sau realizează, din activități autorizate potrivit legii, venituri mai mici decât valoarea indicatorului social de referință al asigurărilor pentru șomaj și stimulării ocupării forței de muncă, în vigoare;”.

„Art. 44

Încetarea plății indemnizațiilor de șomaj acordate beneficiarilor are loc după cum urmează:

(…)

n) la data de la care își începe desfășurarea activității în funcții elective sau la data la care sunt numite în cadrul autorității executive, legislative ori judecătorești, pe durata mandatului”.

Legea nr. 393/2004

„Art. 2

(1) Prin aleși locali, în sensul prezentei legi, se înțelege consilierii locali și consilierii județeni, primarii, primarul general al municipiului București, viceprimarii, președinții și vicepreședinții consiliilor județene.

(…)

(2) Consilierii locali și consilierii județeni, precum și primarii se aleg prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat de către cetățenii cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorială în care urmează să își exercite mandatul, potrivit legii.

(…)”.

„Art. 3

(1) Participarea aleșilor locali la activitatea autorităților administrației publice locale are caracter public și legitim, fiind în acord cu interesele generale ale colectivității în care își exercită mandatul.

(2) În exercitarea mandatului, aleșii locali se află în serviciul colectivității locale și sunt responsabili în fața acesteia.

Art. 4

În asigurarea liberului exercițiu al mandatului lor, aleșii locali îndeplinesc o funcție de autoritate publică și sunt ocrotiți de lege.

Art. 34

(1) Pentru participarea la lucrările consiliului și ale comisiilor de specialitate, consilierii au dreptul la o indemnizație de ședință. Președinților și vicepreședinților consiliilor județene nu li se acordă indemnizație de ședință.

(2) Indemnizația de ședință pentru membrii consiliului care participă la ședințele ordinare ale consiliului și ale comisiilor de specialitate va fi în cuantum de până la 5% din indemnizația lunară a primarului, președintelui consiliului județean sau primarului general al municipiului București, după caz.

(3) Numărul maxim de ședințe pentru care se poate acorda indemnizația, potrivit alin. (2), este de o ședință de consiliu și 1 – 2 ședințe de comisii de specialitate pe lună.

(…)”.

„Art. 36

Drepturile bănești cuvenite aleșilor locali, potrivit legii, pot fi cumulate cu pensia sau cu alte venituri, în condițiile legii”.

Hotărârea Guvernului nr. 174/2002 (pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru șomaj și stimularea ocupării forței de muncă, denumită în continuare Hotărârea Guvernului nr. 174/2002)

„Art. 15

(2) Prin activități autorizate potrivit legii se înțelege:

a) activitățile economice desfășurate de persoane fizice autorizate, întreprinderi individuale și/sau întreprinderi familiale conform legii;
b) exercitarea profesiilor liberale potrivit dispozițiilor legale speciale;
c) exercitarea unor activități cu caracter ocazional desfășurate de către zilieri;
d) activități desfășurate de persoane fizice în urma cărora se realizează venituri din agricultură, silvicultură sau piscicultură, conform art. 71 din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare;
e) activități în urma cărora se realizează venituri din cedarea folosinței bunurilor conform art. 61 din Legea nr. 571/2003, cu modificările și completările ulterioare.

(3) Se consideră că nu realizează venituri, potrivit prevederilor art. 5 pct. IV lit. c), art. 17 alin. (1) lit. f), art. 34 alin. (1) lit. b) și alin. (3) lit. b) și art. 66 alin. (1) din lege:

a) persoanele care nu realizează venituri impozabile sau care realizează venituri neimpozabile în conformitate cu Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare;
b) persoanele care realizează venituri din salarii reprezentând plăți compensatorii acordate persoanelor disponibilizate din bugetul angajatorului, în temeiul contractului colectiv de muncă aplicabil;
c) persoanele care realizează venituri din investiții, venituri din premii și din jocuri de noroc, venituri din transferul proprietăților imobiliare și venituri din alte surse, definite conform Legii nr. 227/2015, cu modificările și completările ulterioare;
d) persoanele care realizează venituri reprezentând indemnizație de neconcurență care se acordă pe perioada de neconcurență, de către angajator, ulterior încetării contractului individual de muncă, conform art. 21 și 22 din Legea nr. 53/2003 – Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare;
e) persoanele care realizează venituri reprezentând participarea la profit, care se acordă de către angajator salariaților, administratorilor sau managerilor, ulterior încetării contractului individual de muncă, respectiv contractului de mandat sau contractului de management, conform prevederilor legale;
f) persoanele care realizează venituri din indemnizația primită conform prevederilor legale, cu ocazia organizării alegerilor locale, alegerilor pentru Senat și Camera Deputaților sau alegerilor prezidențiale”.

I. Titularul și obiectul sesizării

1. Prin Încheierea de ședință de la 14 februarie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 4.450/86/2016, Curtea de Apel Suceava – Secția I civilă a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: „în interpretarea dispozițiilor art. 5 pct. IV lit. c), art. 44 lit. n) din Legea nr. 76/2002, raportate la art. 34 și art. 36 din Legea nr. 393/2004, să se stabilească dacă indemnizația de șomaj poate fi cumulată cu indemnizația de ședință de către consilierii locali, având în vedere și considerentele din Decizia nr. 54 din 4 iunie 2007 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secțiile Unite, precum și din Decizia nr. 16 din 18 februarie 2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secțiile Unite, pronunțate în soluționarea unor recursuri în interesul legii”.

XI. Înalta Curte de Casație și Justiție

XI.1. Admisibilitatea sesizării

45. Asupra admisibilității sesizării, potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, „Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată”.

46. Din cuprinsul prevederilor legale enunțate anterior se desprind condițiile de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, condiții care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ.

47. În doctrină, ele au fost identificate după cum urmează: existența unei cauze aflate în curs de judecată; instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță; cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere; chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă; chestiunea de drept nu a făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

48. Procedând la analiza asupra admisibilității sesizării, se constată că primele trei condiții sunt îndeplinite, întrucât Curtea de Apel Suceava este legal învestită cu soluționarea unei cauze în ultimă instanță, obiectul cauzei conferă competență exclusivă, în primă instanță, tribunalului, hotărârile pronunțate de tribunal sunt supuse numai recursului, iar instanța supremă a fost sesizată de un complet din cadrul Curții de Apel Suceava, ce soluționează cauza în ultimă instanță.

49. Condiția de admisibilitate referitoare la caracterul esențial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei pendinte în care se ridică este îndeplinită, deoarece, prin raportare la obiectul cauzei, de interpretarea dispozițiilor art. 5 pct. IV lit. c), art. 44 lit. n) din Legea nr. 76/2002, raportate la art. 34 și art. 36 din Legea nr. 393/2007, depinde soluționarea pe fond a cauzei, în sensul de a stabili dacă indemnizația de șomaj poate fi cumulată cu indemnizația de ședință de către consilierii locali, având în vedere și considerentele din Decizia nr. 54 din 4 iunie 2007 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secțiile Unite, precum și din Decizia nr. 16 din 18 februarie 2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secțiile Unite, pronunțate în soluționarea unor recursuri în interesul legii.

50. De asemenea este îndeplinită și cerința noutății chestiunii de drept supuse interpretării care, potrivit art. 519 din Codul de procedură civilă, reprezintă o condiție distinctă de admisibilitate. Caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor, în urma unei interpretări adecvate, concretizată într-o practică judiciară consacrată.

51. Examenul jurisprudențial efectuat a relevat că nu s-a cristalizat o jurisprudență în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, situație care justifică interesul în formularea unei cereri pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile în scopul prevenirii apariției unei practici neunitare, iar analiza punctelor de vedere oferă indicii referitoare la posibilitatea apariției unei practici neunitare din această perspectivă. Așa fiind, condiția noutății se verifică, devenind actuală cerința interpretării și aplicării normei de drept respective.

52. Textul art. 519 din Codul de procedură civilă mai prevede condiția ca Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat asupra problemei de drept ce face obiectul sesizării pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile sau ca această problemă să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. În legătură cu chestiunea de drept adusă în dezbatere se reține că Înalta Curte de Casație și Justiție nu a dezlegat erga omnes problema care constituie obiect al sesizării.

53. Prin urmare, se constată că sunt îndeplinite toate condițiile de admisibilitate privind declanșarea procedurii hotărârii prealabile.

XI.2. Analiza pe fond

54. În exercitarea rolului de interpretare și aplicare unitară a legii, Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, analizând sesizarea, raportul întocmit de judecătorii-raportori, punctele de vedere la raport, precum și problema de drept ce se solicită a fi dezlegată, reține următoarele:

55. Chestiunea de drept supusă analizei pendinte constă în interpretarea dispozițiilor art. 5 pct. IV lit. c), art. 44 lit. n) din Legea nr. 76/2002, raportate la art. 34 și art. 36 din Legea nr. 393/2004, în sensul de a se stabili dacă indemnizația de șomaj poate fi cumulată cu indemnizația de ședință de către consilierii locali, având în vedere și considerentele din Decizia nr. 54 din 4 iunie 2007 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secțiile Unite, precum și din Decizia nr. 16 din 18 februarie 2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secțiile Unite, pronunțate în soluționarea unor recursuri în interesul legii.

56. În conformitate cu art. 5 pct. IV lit. c) din Legea nr. 76/2002, șomer este persoana care nu are loc de muncă, nu realizează venituri sau realizează, din activități autorizate potrivit legii, venituri mai mici decât valoarea indicatorului social de referință al asigurărilor pentru șomaj și stimulării ocupării forței de muncă, în vigoare.

57. Potrivit art. 44 din același act normativ „Încetarea plății indemnizațiilor de șomaj acordate beneficiarilor are loc după cum urmează: (…)
n) la data de la care își începe desfășurarea activității în funcții elective sau la data la care sunt numite în cadrul autorității executive, legislative ori judecătorești, pe durata mandatului”.

58. Se solicită a se stabili dacă indemnizația de șomaj poate fi cumulată cu indemnizația de ședință obținută de către un consilier local, având în vedere și considerentele din Decizia nr. 54 din 4 iunie 2007 și Decizia nr. 16 din 18 februarie 2008, ambele ale Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secțiile Unite, pronunțate în soluționarea unor recursuri în interesul legii.

59. Prin cele două decizii anterior menționate s-a tranșat o chestiune ce ține exclusiv de calificarea naturii juridice a indemnizației de consilier local, respectiv cumularea acestei indemnizații cu alte venituri, cum ar fi cele din pensii.

60. Astfel, prin Decizia nr. 54 din 4 iunie 2007, stabilind că persoanele alese în funcții de consilieri locali pot cumula pensia anticipată, respectiv pensia anticipată parțială cu indemnizația prevăzută de dispozițiile art. 34 din Legea nr. 393/2004, cu modificările și completările ulterioare, instanța supremă a statuat, referitor la natura juridică a indemnizației de ședință la care au dreptul consilierii locali, că: „nu poate avea altă semnificație decât aceea a unei remunerații ocazionale, nepermanentă, lipsită de importanța care să îi confere o valoare de natură a-i atribui consistența unei entități susceptibile de a fi luată în considerare drept componentă a unui cumul cu pensia anticipată sau cu pensia anticipată parțială”.

61. Prin Decizia nr. 16 din 18 februarie 2008, stabilind că persoanele alese în funcții de consilieri locali pot cumula pensia de invaliditate gradul II cu indemnizația corespunzătoare funcției elective, instanța supremă a reținut că: „natura juridică a indemnizației de ședință, la care au dreptul consilierii locali pentru participarea la lucrările consiliului și ale comisiilor de specialitate, potrivit art. 34 din Legea nr. 393/2004, nu justifică încadrarea ei într-o remunerație sau alt venit cu caracter permanent susceptibil a se constitui în cumul împreună cu pensia de invaliditate de gradul II”.

62. În conformitate cu art. 25 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, consilierii locali sunt aleși locali care, în timpul mandatului, îndeplinesc o funcție de autoritate publică. Pentru participarea la ședințele consiliului local și ale comisiilor de specialitate, consilierul primește o indemnizație stabilită în condițiile legii, așa cum se prevede în art. 51 alin. (5) din aceeași lege.

63. De asemenea, potrivit dispozițiilor art. 34 alin. (1) teza I din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali: „Pentru participarea la lucrările consiliului și ale comisiilor de specialitate, consilierii au dreptul la o indemnizație de ședință”. Dispozițiile art. 36 din aceeași lege prevăd că: „Drepturile bănești cuvenite aleșilor locali, potrivit legii, pot fi cumulate cu pensia sau cu alte venituri, în condițiile legii”.

64. Spre deosebire de regimul juridic atribuit consilierilor locali, pentru celelalte categorii de aleși locali reglementate în statut, primar, viceprimar, președinte sau vicepreședinte al consiliului județean, este reglementat distinct, în art. 28 din Legea nr. 393/2004, cazul de suspendare a contractului de muncă sau a actului de numire a acestora în cadrul unei instituții ori autorități publice, respectiv la regii autonome sau la societăți comerciale cu capital integral ori majoritar de stat sau ale unităților administrativ-teritoriale. În plus, potrivit art. 38 din aceeași lege, primarii și viceprimarii, președinții și vicepreședinții consiliilor județene beneficiază de concedii de odihnă, concedii medicale, concedii fără plată, precum și de concedii plătite în cazul unor evenimente familiale deosebite, iar, potrivit art. 39, durata exercitării mandatului constituie vechime în muncă și în specialitate și se ia în calcul la promovare și la acordarea tuturor drepturilor bănești rezultate din aceasta, inclusiv la calcularea și la recalcularea pensiei.

65. Prin urmare, numai în privința acestor categorii de aleși locali, legea asimilează perioada mandatului cu cea a derulării unui raport juridic de muncă.

66. Per a contrario, activitatea consilierilor locali se poate desfășura în paralel cu un raport de muncă sau cu alte modalități menite a le asigura mijloacele de subzistență cu caracter permanent, astfel că este evident caracterul sporadic al activității desfășurate în funcția electivă ca și indemnizarea acesteia.

67. Or, scopul instituirii indemnizației de șomaj este acela de a asigura persoanei lipsite de venituri, în anumite condiții, un venit material care să constituie un substitut al celui ce reprezenta mijlocul de subzistență al acesteia, de care a fost lipsită din motive neimputabile ei.

68. În acest sens, rațiunea pentru care legiuitorul dispune, în art. 44 din Legea nr. 76/2002, încetarea plății indemnizației de șomaj în anumite situații, menționate expres în textul de lege, între care se regăsește și desfășurarea unei activități în funcții elective, este aceea că asiguratul a reînceput a obține venituri despre care legiuitorul prezumă că îi pot asigura cele necesare traiului.

69. Funcțiile elective locale care îndeplinesc o astfel de condiție sunt cele în care activitatea desfășurată are un caracter continuu, fiind asimilată unui raport juridic de muncă, respectiv cele de primar, viceprimar, președinte sau vicepreședinte al consiliului județean, și nu cea de consilier local care, astfel cum s-a arătat, are un alt regim juridic.

70. În acest context se reține că indemnizația de ședință obținută de un consilier local nu are natura juridică a unui venit salarial, constant și permanent, întrucât activitatea consilierului local nu reprezintă o activitate profesională sau asimilată acesteia, după cum nici indemnizația aferentă acestei calități nu poate fi asimilată cu un venit dintr-o astfel de activitate.

71. Mutatis mutandis, în acest sens s-a pronunțat și Curtea Constituțională prin Decizia nr. 176 din 19 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 329 din 14 mai 2015, când a subliniat că: „activitatea desfășurată de un consilier nu poate fi asimilată cu activitatea desfășurată de o persoană încadrată în muncă, deoarece prestația consilierilor în folosul comunității nu are caracter permanent, specific contractelor de muncă, aceasta manifestându-se sub forma participării la ședințele de consiliu și comisii de specialitate, care au loc o dată sau de două ori pe lună, însumând câteva ore”.

72. Argumentația este reluată și în Decizia Curții Constituționale nr. 742 din 3 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 24 din 13 ianuarie 2016, potrivit căreia: „indemnizația primită de consilierul local/județean nu poate fi asimilată cu indemnizația încasată în exercitarea unor funcții cu caracter de permanență, cum ar fi aceea de primar, senator sau deputat”.

73. În plus, instanța constituțională a reținut că „activitatea de consilier local nu este o funcție, ci o calitate, nu este salarizată, ci indemnizată, nu are caracter regulat, organizat și permanent și nu poate fi asimilată cu o funcție electivă”.

74. Decizia nr. 3/2011, pronunțată în Dosarul nr. 2/2011 și publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 350 din 19 mai 2011 și Decizia nr. 11/2015, pronunțată în Dosarul nr. 5/2015 și publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 522 din 14 iulie 2015 ale Înaltei Curți de Casație și Justiție în procedura recursului în interesul legii impun valorificarea acestor considerente, fără posibilitatea de a fi contrazise cu ocazia altei judecăți, în condițiile în care cadrul legislativ a rămas același.

75. Având în vedere, în mod corespunzător, toate aceste considerente, se reține că interdicția de a primi indemnizația de șomaj nu funcționează în cazul consilierilor locali, întrucât scopul pentru care legiuitorul instituie o astfel de interdicție nu poate fi atins.

76. Pe de o parte, indemnizația de șomaj reprezintă o compensație parțială a pierderii acelor venituri ale beneficiarului care îi asigurau mijloacele de subzistență și căreia, în anumite situații, legea îi acordă acest substitut. În condițiile în care activitatea de consilier local nu este asimilată celei decurgând dintr-un raport juridic de muncă, consilierul local poate cumula indemnizația de șomaj cu indemnizația la care are dreptul pe durata îndeplinirii mandatului de consilier.

77. Pe de altă parte, se rețin cele statuate atât în jurisprudența instanței supreme, cât și a celei de contencios constituțional, potrivit cărora consilierul local nu încasează venituri permanente, ci ocazionale, nu are o activitate propriu-zisă în funcție electivă (precum primarii, senatorii, deputații), ci doar calitatea de ales local care prestează în folosul comunității, sub forma participării la ședințele de consiliu și comisii de specialitate, care au loc o dată sau de două ori pe lună, însumând câteva ore, pentru care primește o indemnizație, de altfel modică și ocazională, motiv pentru care poate cumula această indemnizație cu pensia anticipată, respectiv pensia anticipată parțială sau cu pensia de invaliditate.

78. Pentru identitate de rațiune, dată fiind natura juridică a indemnizației de consilier local, aceasta poate fi cumulată cu indemnizația de șomaj.

79. În ceea ce privește modalitatea de calcul al contribuțiilor sociale aferente indemnizației, se constată că această chestiune excedează problemei de drept ce a făcut obiectul sesizării formulate de instanța de trimitere.