Decizia ÎCCJ (Complet DCD/C) nr. 39/2017 (M. Of. nr. 615/31.07.2017): Dreptul la plata tichetelor/voucherelor de vacanţă

În M. Of. nr. 615 din 31 iulie 2017, a fost publicată Decizia ÎCCJ nr. 39/2017 din 29 mai 2017 referitoare la dezlegarea următoarei chestiuni de drept: „modul de interpretare și de aplicare a dispozițiilor art. 1 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 8/2009 privind dreptul salariaților din instituțiile publice la acordarea de tichete de vacanță, raportat la dispozițiile art. 15 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010, modificată prin Legea nr. 283/2011, respectiv la art. 9 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 și art. 5 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 29/2013 conform cărora în bugetele instituțiilor locale și centrale pe anii 2012, 2013, 2014 nu se prevăd sume pentru acordarea de tichete/vouchere de vacanță personalului din cadrul acestora, în speță, să se stabilească dacă, pentru anii anterior referiți, dreptul este efectiv înlăturat sau doar suspendat la nivelul fiecărui an în parte, prin nealocarea sumelor aferente acordării efective a acestui drept”.

O.U.G. nr. 8/2009 privind dreptul salariaților din instituțiile publice la acordarea de tichete de vacanță

„Art. 1

(2) Instituțiile publice definite conform Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, și instituțiile publice locale definite conform Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioare, indiferent de sistemul de finanțare și subordonare, inclusiv cele care se finanțează integral din venituri proprii, regiile autonome, societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, la care statul este acționar unic sau acționar majoritar, societățile și companiile naționale care încadrează personal prin încheierea unui contract individual de muncă acordă, în condițiile legii, vouchere de vacanță”.

I. Titularul și obiectul sesizării

1. Prin Încheierea de ședință de la 9 noiembrie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 2.899/110/2015*, Curtea de Apel Bacău – Secția I civilă a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile prin care să dezlege următoarea chestiune de drept: „modul de interpretare și de aplicare a dispozițiilor art. 1 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 8/2009 privind dreptul salariaților din instituțiile publice la acordarea de tichete de vacanță, raportat la dispozițiile art. 15 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010, modificată prin Legea nr. 283/2011, respectiv la art. 9 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 și art. 5 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 29/2013 conform cărora în bugetele instituțiilor locale și centrale pe anii 2012, 2013, 2014 nu se prevăd sume pentru acordarea de tichete/vouchere de vacanță personalului din cadrul acestora, în speță, să se stabilească dacă, pentru anii anterior referiți, dreptul este efectiv înlăturat sau doar suspendat la nivelul fiecărui an în parte, prin nealocarea sumelor aferente acordării efective a acestui drept”.

2. Cererea de pronunțare a hotărârii prealabile a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție la data de 29 decembrie 2016 cu nr. 4.153/1/2016.

XI. Înalta Curte de Casație și Justiție

XI.1. Admisibilitatea sesizării

39. Asupra admisibilității sesizării, potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, „dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al Curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată”.

40. Din cuprinsul prevederilor legale enunțate anterior se desprind condițiile de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, condiții care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ.

41. În doctrină, ele au fost identificate după cum urmează: existența unei cauze aflate în curs de judecată; instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță; cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza în ultimă instanță; soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere; chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă; chestiunea de drept nu a făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

42. Procedând la analiza asupra admisibilității sesizării, se constată că primele trei condiții sunt îndeplinite, întrucât Curtea de Apel Bacău este legal învestită cu soluționarea unor cereri de apel, într-un litigiu având natura juridică a unor conflicte de muncă, ceea ce conferă competență exclusivă, în primă instanță, tribunalului, conform art. 208 din Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată, cu modificările și completările ulterioare, iar hotărârile pronunțate de tribunal sunt supuse numai apelului conform art. 214 din Legea nr. 62/2011, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Instanța supremă a fost sesizată de un complet din cadrul Curții de Apel Bacău, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță potrivit dispozițiilor art. 208 raportat la art. 214 din Legea nr. 62/2011, republicată, cu modificările și completările ulterioare, art. 96 pct. (2) și art. 483 alin. (2) din Codul de procedură civilă.

43. Condiția de admisibilitate referitoare la caracterul esențial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei pendinte în care se ridică este îndeplinită, deoarece, față de obiectul cauzei, de interpretarea dispozițiilor art. 1 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 8/2009 raportat la dispozițiile art. 15 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010, respectiv la art. 9 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 și art. 5 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 29/2013, conform cărora în bugetele instituțiilor locale și centrale pe anii 2012, 2013, 2014 nu se prevăd sume pentru acordarea de tichete/vouchere de vacanță personalului din cadrul acestora, depinde soluționarea pe fond a cauzei, respectiv să se stabilească dacă, pentru anii anterior menționați, dreptul este efectiv înlăturat sau doar suspendat la nivelul fiecărui an în parte, prin nealocarea sumelor aferente acordării efective a acestui drept.

44. La această condiție de admisibilitate a sesizării se impune observația că, în mod aproape unanim (cu o singură excepție regăsită la nivelul unor soluții de primă instanță pronunțate de Tribunalul Vrancea și a căror argumentare nu se regăsește în problematica sesizării), instanțele judecătorești ce au soluționat acțiuni identice ori similare ca obiect și temei juridic cu cea aflată pe rolul instanței de trimitere le-au tratat în mod uniform, adoptând soluția de respingere a acestora ca nefondate, ceea ce le-a diferențiat fiind doar modul de fundamentare a soluției adoptate.

45. Astfel, cele mai multe instanțe au reținut în hotărârile lor că dispozițiile art. 1 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 8/2009 instituie nu un drept al persoanei încadrate în muncă la o instituție publică centrală sau locală (în sensul dispozițiilor Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, și Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioare) la prima de vacanță, sub forma tichetelor/voucherelor de vacanță, ci o vocație sau, cel mult, un drept condițional care nu poate exista în absența întrunirii cerințelor legale menționate la art. 1 alin. (3) din același act normativ (referitoare la cuprinderea sumelor de bani cu această destinație în bugetul de stat sau, după caz, în bugetele locale pentru unitățile din domeniul bugetar, precum și de respectarea limitelor sumelor prevăzute în bugete) și căruia nu îi corespunde o obligație corelativă a angajatorului, în privința căruia există doar o posibilitate de a acorda tichete/vouchere de vacanță, de realizat doar „în condițiile legii” și în limita sumelor incluse în buget cu această destinație.

46. Întrucât în perioada anilor 2012 – 2014 (dar și ulterior, pentru 2015 – 2016 inclusiv) s-a stabilit, prin legi succesive incidente în materia salarizării personalului bugetar și a măsurilor fiscal-bugetare, că, în bugetele instituțiilor publice nu se vor prevedea sume pentru acordarea tichetelor/voucherelor de vacanță, s-a apreciat că nu a fost întrunită cerința legală la care se referă art. 1 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 8/2009, astfel că dreptul condițional nu s-a realizat sau că dreptul/vocația la dobândirea dreptului a fost înlăturat cu titlu definitiv.

47. În soluționarea aceluiași tip de acțiuni au fost și instanțe care, chiar dacă s-au referit în considerentele hotărârilor lor la „existența unui drept condiționat de existența alocării bugetare”, au dedus, din măsura legislativă a neprevederii de sume pentru acordarea tichetelor/primelor/voucherelor de vacanță, voința legiuitorului nu de a elimina definitiv beneficiile acordate unor categorii socioprofesionale, respectiv de încetare a existenței dreptului la acordarea de tichete/vouchere de vacanță, ci doar de suspendare limitată a exercițiului acestui drept, dat fiind caracterul temporar al măsurii neaplicării dispoziției legale care instituie un atare drept.

48. S-a reținut că „aceste măsuri nu aduc atingere înseși substanței drepturilor bănești vizate, ci doar amână acordarea acestora pe o perioadă limitată de timp, pentru a nu se crea o datorie bugetară imposibil de acoperit, în contextul unui echilibru financiar marcat de criză”.

49. În sfârșit, în cadrul acestei a doua opinii s-a făcut precizarea în soluțiile unora dintre instanțele ce au împărtășit teoria suspendării dreptului sau a exercițiului dreptului că dreptul la acordarea tichetelor/voucherelor de vacanță este unul anual și se acordă ca atare. Prin urmare, în cazul în care anual, pe perioada solicitată, prin legile anuale de salarizare s-a prevăzut că în bugetele instituțiilor și autorităților publice nu se prevăd sume pentru acordarea de prime de vacanță/vouchere de vacanță personalului din cadrul acestora, acest drept nu se acordă pentru respectivul an, iar, în lipsa unei dispoziții legale exprese, acesta nici nu se reportează pentru anul următor.

50. Astfel fiind, se constată că întrebarea instanței de trimitere vizează chiar modul de fundamentare a soluției de respingere adoptate în astfel de cauze, tinzând implicit la o uniformizare în primul rând a acelei părți din hotărâre destinată silogismului judiciar, respectiv a considerentelor.

51. Acest aspect nu este însă de natură a ridica o problemă de inadmisibilitate a sesizării, în primul rând întrucât în reglementarea actualului Cod de procedură civilă există o cale de atac împotriva considerentelor [art. 461 alin. (2) din Codul de procedură civilă], dar, mai ales, întrucât argumentele diferite utilizate de instanțe în fundamentarea uneia și aceleiași soluții de respingere a acțiunilor vizând plata drepturilor bănești echivalente tichetelor/voucherelor de vacanță au aptitudinea de a se repercuta într-o viitoare practică judiciară neunitară.

52. Aceasta întrucât, dacă justificarea soluției pe faptul existenței unei vocații ori a unui drept condițional la plata tichetelor/voucherelor de vacanță, despre a cărui existență nu se poate vorbi în absența condiției legale a alocării fondurilor necesare prin bugetele de stat sau locale, respingerea acțiunii în pretenții constituie un obstacol definitiv, cu consecința imposibilității reiterării pretenției, în cazul justificării soluției pe teoria suspendării dreptului, respingerea acțiunii creează doar un obstacol temporar, cu consecința posibilității reiterării pretenției la un moment viitor apreciat ca fiind cel al încetării acestui efect. Se observă că o astfel de posibilitate a fost exclusă doar în acele soluții ale instanțelor (puține la număr) care, deși au împărtășit teoria suspendării dreptului la acordarea tichetelor/voucherelor de vacanță, au reținut în același timp caracterul anual al dreptului, concomitent cu imposibilitatea reportării acestuia pentru anul următor.

53. De asemenea este îndeplinită și cerința noutății chestiunii de drept supuse interpretării care, potrivit art. 519 din Codul de procedură civilă, reprezintă o condiție distinctă de admisibilitate. Caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor, în urma unei interpretări adecvate, concretizată într-o practică judiciară consacrată.

54. Examenul jurisprudențial efectuat a relevat că nu s-a cristalizat o jurisprudență în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, situație care justifică interesul în formularea unei cereri pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile în scopul prevenirii apariției unei viitoare practici neunitare, iar analiza punctelor de vedere oferă indicii referitoare la posibilitatea apariției unei practici neunitare din această perspectivă. Așa fiind, condiția noutății se verifică, devenind actuală cerința interpretării și aplicării normei de drept respective.

55. Textul art. 519 din Codul de procedură civilă mai prevede condiția ca Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat asupra problemei de drept ce face obiectul sesizării pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile sau ca această problemă să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. În legătură cu chestiunea de drept adusă în dezbatere se reține că Înalta Curte de Casație și Justiție nu a dezlegat problema care constituie obiect al sesizării.

56. Prin urmare, se constată că sunt îndeplinite toate condițiile de admisibilitate privind declanșarea procedurii hotărârii prealabile.

XI.2. Pe fondul chestiunii de drept

57. Problema ridicată de instanța de trimitere prin întrebarea prealabilă presupune, în esență, determinarea efectelor pe care le-au produs asupra prevederilor art. 1 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 8/2009, dispozițiile legale ulterioare privitoare la salarizarea personalului din fonduri publice și instituirea unor măsuri financiare în domeniul bugetar în perioada 2012 – 2014 prin care, în mod succesiv și anual, s-a stabilit că în bugetele instituțiilor pe anii respectivi nu se prevăd sume pentru acordarea, printre altele, a tichetelor de vacanță, personalului din cadrul acestora.

58. Dezlegarea problemei de drept presupune, în mod necesar, determinarea naturii beneficiilor la care se referă dispozițiile art. 1 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 8/2009, ca și a naturii măsurilor regăsite în legile de punere în practică a politicilor financiar-bugetare ale statului în perioada de referință indicată.

59. Se impune, însă, precizarea faptului că dispozițiile art. 1 alin. (2) ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 8/2009 au cunoscut o evoluție legislativă sub aspectul sferei subiectelor de drept cărora le sunt aplicabile întrucât, dacă forma inițială a textului, de până la modificarea prin Legea nr. 173/2015, făcea referire doar la personalul încadrat pe bază de contract individual de muncă în instituțiile publice centrale și locale, ulterior acestui moment, în conținutul normei analizate a fost menționată și categoria funcționarilor publici.

60. Cu toate acestea, nu se pierde interesul dezlegării chestiunii de drept sesizate, aceasta rămânând una de principiu care se pune în litigiile de genul celui dedus spre soluționare instanței de trimitere, fie că este vorba despre pretențiile personalului contractual din cadrul instituțiilor bugetare, fie că este vorba despre pretențiile personalului contractual și ale funcționarilor publici încadrați în instituții publice centrale și locale de după anul 2015, aceasta cu atât mai mult cu cât statul a continuat politica de restrângere a cheltuielilor bugetare, prin diminuarea ori suspendarea unor drepturi, dar și prin restricțiile vizând sumele de care dispun autoritățile și instituțiile publice și după acest moment, de aceeași manieră în care a făcut-o și în intervalul de timp 2012 – 2014, prelungind aceste măsuri în mod succesiv și în anii 2015 și 2016.

61. Deoarece întrebarea instanței de trimitere vizează perioada de referință 2012 – 2014, prezenta analiză va fi raportată la legislația incidentă la nivelul acestui interval de timp, urmând a fi avută în vedere forma Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 8/2009, astfel cum a fost aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 94/2014.

62. Potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 8/2009, instituțiile publice definite conform Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, și instituțiile publice locale definite conform Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioare, indiferent de sistemul de finanțare și subordonare, inclusiv cele care se finanțează integral din venituri proprii, regiile autonome, societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, la care statul este acționar unic sau acționar majoritar, societățile și companiile naționale care încadrează personal prin încheierea unui contract individual de muncă, acordă, în condițiile legii, vouchere de vacanță.

63. Aceasta, spre deosebire de angajatorii din sectorul privat, în privința cărora norma [art. 1 alin. (1)] este dispozitivă, respectiv „pot acorda”, în condițiile legii, bonuri de valoare sub forma voucherelor de vacanță, înțelegându-se că pentru angajator dispoziția legală instituie o facultate și nu o obligație, în timp ce pentru angajat generează doar o vocație la dobândirea dreptului, a cărui existență depinde de negocierea sa colectivă sau individuală.

64. Formula legislativă fermă regăsită în conținutul normei art. 1 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 8/2009 – „acordă” -, în opoziție cu cea dispozitivă din conținutul art. 1 alin. (1) și art. 1^1 din același act normativ – „pot acorda” – determină concluzia neîndoielnică în sensul că, în sfera raporturilor de muncă ce apar la nivelul angajatorului instituție publică centrală și/sau locală, se instituie un veritabil drept în beneficiul angajatului – personal încadrat prin încheierea unui contract individual de muncă în cadrul unei unități bugetare. Acest drept nu este însă unul pur și simplu, ci este unul condiționat deoarece, potrivit aceleiași norme a art. 1 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 9/2008, acordarea primelor de vacanță sub forma voucherelor de vacanță nu se poate realiza decât „în condițiile legii”.

65. Aceste condiții sunt descrise în conținutul art. 1 alin. (3) și (4) din același act normativ pentru unitățile din domeniul bugetar, prin aceea că voucherele de vacanță se acordă în limitele sumelor prevăzute cu această destinație în bugetul de stat sau, după caz, în bugetele locale, iar nivelul lor maxim poate reprezenta contravaloarea a 6 salarii de bază minime brute pe țară garantate în plată, pentru un salariat, în decursul unui an fiscal.

66. Așadar, existența dreptului angajatului unei instituții bugetare de a beneficia de prime de vacanță sub forma tichetelor/voucherelor de vacanță este subsumată condiției legale a alocării în bugetul instituției respective de sume cu această destinație.

67. Ori de câte ori, prin legile de salarizare din sectorul bugetar ori de instituire a unor măsuri în domeniul bugetar s-a dispus – în mod similar dispozițiilor art. 15 alin. (2) al art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010 pentru anul 2012, ale art. 9 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 pentru anul 2013, ale art. 5 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 29/2013 pentru anul 2014 – că, în bugetele pe anii respectivi ale instituțiilor publice centrale și locale, nu se prevăd sume pentru acordarea tichetelor de vacanță personalului din cadrul acestora se înțelege că cerința legală a existenței alocării bugetare nu a fost îndeplinită.

68. Or, în absența condiției legale, nu se poate vorbi despre existența dreptului angajatului instituției publice la acordarea tichetelor/voucherelor de vacanță și nici despre existența obligației corelative a angajatorului – instituție publică centrală sau locală, de a acorda astfel de beneficii sau drepturi suplimentare.

69. Neexistând dreptul la acordarea voucherelor de vacanță nu se poate vorbi nici despre vreun eventual efect de suspendare pe care să-l producă asupra acestuia dispozițiile din actele normative succesive anterior evocate, aplicabile în perioada 2012 – 2014, prin care s-a prevăzut că în bugetele instituțiilor pe anii menționați nu se prevăd sume cu această destinație.

70. De asemenea, niciun argument de ordin tehnico-juridic nu permite ca dispozițiile art. 15 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010, ale art. 9 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 ori cele ale art. 5 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 29/2013 să fie puse într-o corelație cu dispozițiile art. 1 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 8/2009, care să corespundă mecanismului juridic al suspendării, în privința conținutului sau efectelor celor din urmă prevederi legale menționate.

71. Examinând în concret obiecția de neconstituționalitate a art. 9 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012, Curtea Constituțională a reținut, prin Decizia nr. 42/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 210 din 25 martie 2014, că „dispozițiile de lege criticate au ca efect prelungirea și pentru anul 2013 a unor dispoziții ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 80/2010 prin care s-au adoptat mai multe măsuri vizând reducerea cheltuielilor bugetare prin diminuarea ori suspendarea unor drepturi bănești ori prin restricții vizând sumele de care dispun autoritățile și instituțiile publice”.

72. Observând analiza realizată și prin alte decizii ale Curții Constituționale (de exemplu: Decizia nr. 121/2014, Decizia nr. 414/2005, Decizia nr. 326/2013 și Decizia nr. 334/2014), Înalta Curte reține că și în jurisprudența instanței de contencios constituțional a fost identificată drept „măsură de suspendare a unor drepturi bănești” dispoziția legislativă prin care se prevede că anumite drepturi, indemnizații, ajutoare, sporuri prevăzute anterior în legislație „nu se plătesc”, „nu se acordă”, în timp ce dispoziția de nealocare în bugetele instituțiilor publice centrale sau locale a sumelor pentru plata unor astfel de drepturi bănești suplimentare, cum ar fi tichetele cadou sau tichetele/voucherele de vacanță, constituie mai degrabă măsuri de restrângere vizând sumele de care dispun instituțiile bugetare.

73. O astfel de dispoziție legală – regăsită în cuprinsul ordonanțelor de urgență ce justifică, în notele lor de fundamentare, urgența adoptării acestora prin trimiterile pe care le fac la „arieratele bugetare înregistrate la nivelul unităților/subdiviziunilor administrativ-teritoriale, ca și la faptul că „neadoptarea acestor măsuri” și în continuare „ar genera un impact suplimentar asupra deficitului bugetar general consolidat (…)” de natură să afecteze în mod semnificativ sustenabilitatea finanțelor publice – este expresia neîndoielnică a voinței politice a statului de a nu acorda în mod definitiv drepturile la care se referă dispozițiile art. 1 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 8/2009, iar nu de a amâna acordarea acestora pentru anul următor, printr-o suspendare anuală a acordării lor.

74. De altfel, tezei care atribuie măsurii legislative, a nealocării în bugetele instituțiilor publice a sumelor pentru plata tichetelor/voucherelor de vacanță, efectul de suspendare a dreptului la acordarea acestui beneficiu, cu posibilitatea solicitării sale la sfârșitul perioadei de suspendare, i se opune caracterul anual al exercițiului bugetar al instituțiilor și autorităților publice, ceea ce înseamnă că toate drepturile recunoscute prin bugete se sting în cadrul exercițiului financiar anual.

75. Cât privește opțiunea legiuitorului de a nu aloca bani pentru acordarea de tichete/vouchere de vacanță pentru perioada 2012 – 2014, într-o bogată jurisprudență a Curții Constituționale, ce a vizat măsuri restrictive bugetare mai largi ale legiuitorului, care au inclus și suspendarea ori anularea unor drepturi bănești, s-a statuat în repetate rânduri că o astfel de politică salarială a statului respectă exigențele Constituției, reținându-se că statul are deplină legitimitate constituțională de a acorda sporuri, stimulente, premii, adaosuri la salariul de bază personalului plătit din fonduri publice, în funcție de veniturile bugetare pe care le realizează, că acestea nu sunt drepturi fundamentale, ci drepturi salariale suplimentare, că legiuitorul este în drept să instituie anumite sporuri la indemnizațiile și salariile de bază, premii periodice și alte stimulente, pe care le poate diferenția în funcție de categoriile de personal cărora li se acordă, le poate modifica în diferite perioade de timp, le poate suspenda sau chiar anula fără a se pune în discuție o încălcare a art. 41 și fără a fi necesară întrunirea condițiilor stabilite de art. 53 din Legea fundamentală.

76. La rândul său, Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu a negat posibilitatea statului de a suspenda ori suprima pe cale legală acordarea unor drepturi prevăzute de lege (Cauza Kechko contra Ucrainei) deoarece, în viziunea acesteia (paragraful 23) „statul este cel care este în măsură să stabilească ce beneficii trebuie plătite angajaților săi din bugetul de stat. Statul poate dispune introducerea, suspendarea sau încetarea plății unor astfel de beneficii prin modificările legislative corespunzătoare. Totuși, atunci când o dispoziție legală este în vigoare și prevede plata anumitor beneficii, iar condițiile stipulate sunt respectate, autoritățile nu pot refuza în mod deliberat plata acestora atât timp cât dispozițiile legale rămân în vigoare”.

77. Pericolul ineficienței și a lipsei de previzibilitate a textelor de lege ce instituie diverse drepturi salariale suplimentare, ca urmare a practicii repetatelor restrângeri ori suspendări aduse acestora prin voința legiuitorului (care, chiar dacă limitate la durata unui an calendaristic, durează de mai mulți ani), pericol pe care Curtea Constituțională îl semnalează în considerentele Deciziei nr. 42/2014 (invocate și de instanța de trimitere), nu poate justifica opțiunea asupra tezei suspendării dreptului la acordarea tichetelor/voucherelor de vacanță în ideea salvgardării acestuia, spre a împiedica o concluzie în sensul caracterului său iluzoriu.

78. Considerentele amintite nu reprezintă decât un semnal tras legiuitorului de către unica autoritate cu atribuții de jurisdicție constituțională, însă rolul și funcția instanțelor judecătorești sunt acelea de a interpreta și aplica legea la cazul concret dedus judecății, spre a-i da acestuia o rezolvare în raport cu normele legale din fondul activ legislativ, iar nu de a sancționa în vreun fel anumite politici legislative considerate, eventual, ca excesive, neavenite sau de natură a afecta calitatea legii.

79. Or, prin Decizia nr. 42/2014, în care se regăsesc și considerentele anterior evocate, Curtea Constituțională a înlăturat obiecția de neconstituționalitate a art. 9 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, adică a uneia din normele ce fac obiectul prezentei analize și prin care s-au menținut și pentru anul 2013 măsurile de restricții impuse în anul anterior asupra sumelor de care dispun autorităților și instituțiile bugetare, prin nealocarea sumelor necesare acordării tichetelor/voucherelor de vacanță.

80. De asemenea, față de trimiterea pe care instanța de sesizare o face la considerentele Deciziei nr. 77/2007 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, spre a cărei soluție pledează „pentru identitate de argumentare”, se impune observația că nici considerentele și nici soluția acesteia nu pot fi „împrumutate” pentru rezolvarea actualei chestiuni de drept cu care Înalta Curte de Casație și Justiție a fost sesizată.

81. Astfel, atât prin Decizia nr. 23/2005, cât și prin deciziile nr. 12/2007 și nr. 77/2007 (toate pronunțate în soluționarea unor recursuri în interesul legii), Înalta Curte de Casație și Justiție a unificat practica instanțelor judecătorești, recunoscând dreptul magistraților și personalului auxiliar, al polițiștilor și al funcționarilor publici de a încasa prima/indemnizația de concediu (ca drept înscris în legile ce reglementau fie statutul acestora, fie salarizarea acestor categorii socioprofesionale) chiar pe durata de timp cât, prin legile bugetare sau de salarizare ulterioare, dreptul în cauză fusese suspendat în mod repetat, pe durata mai multor ani.

82. În esență, instanța supremă, reținând că „această suspendare nu echivalează cu stingerea dreptului, ci are ca efect numai imposibilitatea realizării acestuia în intervalul de timp pentru care a fost suspendat exercițiul său”, a admis că dreptul la prima/indemnizația de concediu poate fi solicitat retroactiv, pe toată durata de timp cât norma legală care îl instituia, deși suspendată, nu a fost abrogată, pentru ca un drept prevăzut să nu devină o obligație lipsită de conținut, redus la un nudum jus.

83. Or, este de observat că, spre deosebire de ipoteza ce face obiectul prezentei analize, în pronunțarea acestor dezlegări au fost avute în vedere situații în care prima/indemnizația de concediu era prevăzută ca drept pur și simplu, printr-o reglementare necondiționată (în toate cele trei cazuri), iar dispozițiile legale a căror aplicare s-a făcut neunitar de către instanțe și care au fost supuse interpretării instituiau chiar măsura suspendării temporare a acestui beneficiu, iar nu pe aceea a nealocării de sume pentru plata acestui tip de beneficii, în bugetele instituțiilor publice.

84. Aceleași argumente, ale utilizării unei formule legislative diferite, determină ca soluția asupra actualei chestiuni de drept să fie alta și decât cele adoptate anterior prin Decizia nr. 16/2015 ori prin Decizia nr. 11/2016 ale Înaltei Curți de Casație – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în care s-a analizat efectul politicilor de reducere a cheltuielilor bugetare pe calea măsurii suspendării unor drepturi bănești suplimentare, în accepțiunea Curții Constituționale, beneficii recunoscute în legislație de o manieră efectivă, ca drepturi pure și simple, necondiționate, cum sunt cele înscrise în pct. 2 alin. (1) și (2) din anexa nr. IV/2 la Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice (ajutoare cuvenite pensionarilor militari, veterani de război) ori în art. 81 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 și în privința cărora, prin legile succesive de salarizare din domeniul bugetar sau de instituire a unor măsuri financiare în domeniul bugetar, s-a prevăzut că drepturile respective „nu se acordă” ori „nu se plătesc”.

85. Rezolvarea actualei chestiuni de drept se înscrie însă în linia jurisprudențială a deciziei de recurs în interesul Legii nr. 14/2008, prin care Înalta Curte de Casație și Justiție a avut a unifica jurisprudența instanțelor conturată în aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (1) și 2 din Legea nr. 142/1998 care stipulau, în esență, că salariații „pot primi o alocație individuală de hrană, acordată sub forma tichetelor de masă, suportată integral pe costuri de angajator” și, de asemenea, că „Tichetele de masă se suportă în limita prevederilor bugetului de stat sau, după caz, a bugetelor locale, pentru unitățile din sectorul bugetar, și în limita bugetelor de venituri și cheltuieli aprobate, potrivit legii, pentru celelalte categorii de angajatori”.

86. Statuând căror categorii de subiecte aceste dispoziții legale nu se aplică (judecătorilor, procurorilor, personalului auxiliar de specialitate și funcționarilor publici), Înalta Curte a reținut că „aceste beneficii nu reprezintă un drept, ci o vocație (față de formula facultativă a legii «pot primi», regăsită în cazul supus analizei doar în privința subiectelor vizate prin dispozițiile art. 1 alin. 1 și art. 1^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 8/2009), ce se poate realiza doar în condițiile în care angajatorul are prevăzute în buget sume cu această destinație și acordarea acestora a fost negociată prin contractele colective de muncă”.

87. Spre deosebire de normele anterior evocate, art. 1 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 8/2009 instituie un drept, și nu doar o vocație, în beneficiul personalului contractual din instituțiile publice centrale și locale, de a primi tichete/vouchere de vacanță, drept a cărui existență și realizare sunt subsumate, de o manieră similară exemplului anterior, condiției legale a alocărilor de sume bugetare cu acest titlu, condiție în afara căreia dreptul în cauză nu există și nu poate fi realizat.