Decizia ÎCCJ (Complet DCD/C) nr. 3/2017 (M. Of. nr. 142/24.02.2017): Proprietarul construcţiei are dreptul să dobândească proprietatea şi asupra terenului aferent acesteia (Legea nr. 112/1995)

35. Este, de asemenea, eronat a se considera că dreptul de proprietate asupra terenului aferent ar putea fi constituit, în mod gratuit, prin efectul prevederilor legilor fondului funciar.

36. Dispozițiile art. 36 alin. (2) și (3) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care recunosc o astfel de posibilitate, vizează o altă ipoteză, aceea a titularilor dreptului de folosință asupra terenurilor care fuseseră astfel atribuite înainte de anul 1989, pe durata existenței construcțiilor (întrucât terenurile nu puteau face obiect al înstrăinărilor, fiind scoase din circuitul civil). Pentru această ipoteză legea prevede atribuirea în proprietate a terenurilor prin ordin al prefectului.

37. Este vorba așadar, despre situația proprietarilor construcțiilor dobândite înainte de 1989, care rămăseseră, în contextul scoaterii terenurilor în afara circuitului civil, titulari doar ai unui drept de folosință asupra terenului aferent, acesta fiind convertit prin efectul legii și pe baza ordinului prefectului, în drept de proprietate.

38. Or, chiriașii dobânditori ai dreptului de proprietate pe temeiul Legii nr. 112/1995, care au beneficiat de o dispoziție de favoare și de o normă de protecție socială la achiziționarea apartamentelor, nu sunt în aceeași situație juridică cu cea avută în vedere de legea fondului funciar atunci când a dispus convertirea dreptului de folosință asupra terenului aferent construcțiilor în drept de proprietate (în favoarea proprietarilor construcțiilor).

39. Că nu aceasta a fost intenția legiuitorului, ca dobândirea dreptului de proprietate asupra terenului aferent construcțiilor cumpărate în temeiul Legii nr. 112/1995, să se facă în condițiile prevăzute de Legea nr. 18/1991, rezultă și din aceea că, deși în forma inițială a Hotărârii Guvernului nr. 20/1996 se prevedea la art. 33 că „în situațiile de vânzare către chiriași a apartamentelor, dreptul de proprietate se dobândește și asupra terenului situat sub aceste construcții, în condițiile art. 35 alin. (2) din Legea nr. 18/1991”, textul nu a mai fost păstrat la republicare, în urma modificărilor aduse prin Hotărârea Guvernului nr. 11/1997 pentru modificarea și completarea Normelor metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situației juridice a unor imobile cu destinația de locuințe, trecute în proprietatea statului, stabilite prin Hotărârea Guvernului nr. 20/1996.

40. Cu privire la terenul aferent construcțiilor înstrăinate în temeiul Legii nr. 112/1995, actul normativ face referire doar la suprafața de teren care o depășește pe cea aferentă, în sensul că aceasta rămâne în proprietatea statului [art. 26 alin. (3)].

41. Precizări în legătură cu situația juridică a terenului aferent au fost aduse ulterior, prin art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995, în sensul că „în situațiile de vânzare către chiriași a apartamentelor, dreptul de proprietate se dobândește și asupra terenului aferent, cu respectarea dispozițiilor art. 26 alineatul ultim din lege”.

42. Se pune problema, pe de o parte, dacă această normă poate constitui un temei suficient pentru dobândirea dreptului de proprietate sau dacă este vorba doar despre un act normativ cu forță juridică inferioară care nu poate adăuga la lege, și pe de altă parte, în caz afirmativ, dacă există mijloace juridice la îndemâna proprietarului construcției de a obține obligarea proprietarului terenului să-l înstrăineze, în situația unui refuz din partea acestuia.

43. În ceea ce privește faptul că printr-o hotărâre a Guvernului s-a reglementat posibilitatea înstrăinării terenului trebuie observat că, potrivit art. 108 alin. (2) din Constituția României, „hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor”. Așadar, ori de câte ori prevederile din lege reclamă adoptarea unor măsuri sau a unor reguli subsecvente care să asigure corecta aplicare a acestora, se adoptă un act al executivului, considerat secundum legem, care urmărește punerea în aplicare sau ducerea la îndeplinire a legilor. De asemenea, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, actul administrativ este „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice (…)”.

44. Adoptarea unei asemenea hotărâri a Guvernului era necesară în contextul unei reglementări a legii care nu permitea, dat fiind caracterul lacunar al dispozițiilor art. 26 alineat ultim din Legea nr. 112/1995, cu modificările ulterioare, să se determine în mod suficient și corect o aplicare unitară a textului. Adică, statuându-se că numai terenul care depășește suprafața de teren aferentă rămâne în proprietatea statului nu rezulta în mod neechivoc situația terenului aferent construcției înstrăinate.

45. Or, emiterea unor astfel de acte, care țin de organizarea executării legii, creează tocmai cadrul general necesar atingerii obiectivelor concrete stabilite de legiuitor, prin explicarea și detalierea unor concepte, proceduri, condiții etc., care nu rezultă din lege și în absența cărora anumite texte ar putea rămâne fără finalitate.

46. Referitor la forța juridică a acestor acte administrative, fiind emise în regim de putere publică, ele se bucură de prezumția de legalitate, din care derivă consecințele legate de obligativitatea respectării și executării lor, inclusiv prin recurgerea la forța de constrângere a statului, dacă este cazul.

47. Totodată, astfel de norme cuprinse în hotărâri ale Guvernului pot fi atacate în fața contenciosului administrativ, pentru a se verifica și statua asupra conformității acestora cu actul normativ de forță juridică superioară, în executarea căruia au fost emise.

48. Or, în lipsa unei statuări în sens contrar conformității cu legea, normele cuprinse în hotărârea Guvernului menționată anterior au valoare obligatorie pentru destinatarii lor și pot justifica demersul dobânditorilor construcției în vederea dobândirii proprietății și asupra terenului aferent.

49. Mai mult, această dispoziție trebuie coroborată și cu reglementările din materia restituirii imobilelor preluate abuziv de către stat, care statuează că sunt exceptate de la restituirea în natură imobilele care au fost înstrăinate conform Legii nr. 112/1995, cu modificările ulterioare [art. 7 alin. (5) din Legea nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare], pentru ca în normele metodologice de aplicare a acestei legi, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 923/2010, să se menționeze că „sunt exceptate de la restituirea în natură terenurile aferente imobilelor care au fost înstrăinate în temeiul Legii nr. 112/1995, cu modificările ulterioare. Pentru aceste terenuri foștii proprietari beneficiază de măsuri reparatorii în echivalent acordate în condițiile legii”.

50. Rezultă așadar că în executarea și aplicarea dispozițiilor Legii nr. 112/1995, cu modificările ulterioare, ca și ale Legii nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, referitoare la situația terenului aferent, au fost emise hotărâri ale Guvernului care au reglementat expres regimul juridic al acestui imobil, atât sub aspectul definirii noțiunii (care nu se regăsea în niciuna dintre cele două legi), cât și sub aspectul posibilității înstrăinării.

51. În sprijinul acestei din urmă concluzii operează și argumentul per a contrario sau al terțului exclus (tertium non datur), care poate fi folosit în interpretarea dispozițiilor art. 26 alineat ultim din Legea nr. 112/1995, în sensul că, rămânând în proprietatea statului doar suprafețele de teren care depășesc terenul aferent, înseamnă că restul terenului, care este necesar exploatării construcției, poate deveni proprietate privată a dobânditorilor acestora.

52. Acest argument (care se bazează, de regulă, pe o presupunere fondată pe tăcerea legiuitorului, când nu arată expres ce se întâmplă în legătură cu o anumită situație) este pus în valoare de întreg contextul normativ care a urmat acestei legi, cum s-a menționat anterior, și care a dat sens dispoziției legale (ratio legis).

53. Nicio rațiune a legii nu se opune ca aceste terenuri să facă obiectul înstrăinării către proprietarii construcțiilor edificate asupra lor, pentru a se ajunge astfel, la întregirea dreptului de proprietate asupra imobilului teren și construcții. Dimpotrivă, împrejurarea că asemenea terenuri sunt excluse de la restituirea în natură către foștii proprietari (cărora li se acordă măsuri reparatorii prin echivalent) reprezintă un argument suplimentar că ele pot intra în patrimoniul dobânditorului construcției. În acest sens, având a se pronunța asupra constituționalității dispozițiilor nou-introduse ale alineatului (5) al art. 7 din Legea nr. 10/2001 (în baza art. I pct. 5 din Legea nr. 1/2009 pentru modificarea și completarea Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989), conform cărora „Nu se restituie în natură terenurile aferente imobilelor care au fost înstrăinate în temeiul dispozițiilor Legii nr. 112/1995, cu modificările ulterioare”, Curtea Constituțională a reținut că prevederile respective nu sunt neconstituționale, întrucât „odată cu imobilele-clădiri au fost înstrăinate și terenurile aferente, motiv pentru care ele nu mai pot face obiectul restituirii în natură, ca măsură reparatorie, ci doar prin echivalent (Decizia nr. 56 din 14 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 46 din 27 ianuarie 2009).

54. Așadar, nefiind vorba despre instituirea unui drept de superficie (faptul că în practica autorităților administrative s-a procedat la încheierea contractelor de închiriere pentru terenurile aferente construcțiilor nu dă o astfel de natură juridică dreptului, care presupune convenția în acest sens a părților) și nici despre o dobândire cu titlu gratuit, în temeiul legilor fondului funciar sau ope legis, odată cu dobândirea dreptului de proprietate asupra construcției (pe considerentul că în preț s-ar include și valoarea terenului aferent), dobândirea nu poate fi făcută decât prin vânzare, la fel ca în situația construcției.

55. Întrucât art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 statuează expres că „în situațiile de vânzare a apartamentelor și, când este cazul, a anexelor gospodărești și a garajelor aferente, dreptul de proprietate se dobândește și asupra terenului aferent”, înseamnă că acesta trebuie să facă obiectul aceluiași contract de vânzare-cumpărare.

56. În practica autorităților administrative însă, astfel de terenuri au făcut obiectul contractelor de închiriere, în cota corespunzătoare dreptului de proprietate dobândit asupra construcției.

57. În ceea ce privește posibilitatea dobânditorului construcției de a solicita și de a obține obligarea proprietarului terenului la încheierea contractului de vânzare asupra acestuia trebuie menționat că, de vreme ce îi este recunoscută această facultate legală, ea trebuie însoțită de un drept la acțiune pentru valorificarea acestuia, recurgându-se astfel la forța coercitivă a statului în cazul refuzului de înstrăinare.

58. Aceasta întrucât dreptul subiectiv civil reprezintă acea prerogativă (sau facultate), recunoscută și garantată de normele dreptului obiectiv, în temeiul căreia titularul său poate trage, dintr-o situație juridică determinată, un anumit avantaj sau folos, material ori moral, după caz.

59. Referitor la natura juridică a dreptului de valorificat în astfel de condiții, ea corespunde unui drept de creanță, corelativ obligației proprietarului terenului de a-l înstrăina, pentru ca astfel, dobânditorul construcției să dobândească și terenul aferent în sensul avut în vedere de dispozițiile art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 coroborate cu art. 26 alineat ultim din Legea nr. 112/1995.

60. Acest drept de creanță se naște pe data exercitării opțiunii legale de a dobândi apartamentul odată cu terenul aferent sau de a dobândi terenul aferent după ce a fost încheiat contractul de vânzare asupra construcției.

61. Nu este vorba, în astfel de ipoteze, despre încălcarea principiului libertății contractuale, având în vedere că proprietarul terenului (statul, unitatea administrativ-teritorială) nu poate avea o atitudine discreționară și să refuze, fără temei, înstrăinarea terenului persoanei căreia i-a înstrăinat construcția situată pe respectivul teren și care are vocația legală a dobândirii terenului corespunzător.

62. Altminteri, refuzul unității administrativ-teritoriale de a înstrăina doar sub motiv că terenul se află în domeniul său privat și ca atare, nu este obligată să-l vândă, nesocotește dispoziția legală.

63. Pe de o parte, faptul că terenul se află în patrimoniul și în domeniul privat al unității administrativ-teritoriale reprezintă doar o condiție de verificat în persoana înstrăinătorului care asigură valabilitatea vânzării, iar pe de altă parte, atitudinea de refuz a acesteia este una abuzivă și pur discreționară, care deschide calea accesului la justiție.

64. A nega posibilitatea de a se solicita și de a se obține în instanță obligarea la încheierea contractului de vânzare-cumpărare, înseamnă a transforma dreptul subiectiv recunoscut de lege într-un drept iluzoriu și neefectiv.