Critici de nelegalitate referitoare la încălcarea statuărilor obligatorii ale deciziei în interesul legii. Respingerea recursului ca fiind nefondat

• art. 5
• Constituţia României: art. 126 alin. (6)
• Legea nr. 215/2001: art. 10
• Legea nr. 215/2001: art. 9 alin. (1)
• Legea nr. 273/2006: art. 51 alin. (3)
• Legea nr. 273/2006: art. 54 alin. (5) şi (6)
• Legea nr. 554/2004: art. 2 alin. (1) lit. c) teza I
• Legea nr. 554/2004: art. 4 alin. (2)
• NCC: art 1349
• NCC: art. 1359
• NCC: art. 2532 pct. 3
• NCPC: art. 131 alin. (1)
• NCPC: art. 430 alin. (2)
• NCPC: art. 476-478
• NCPC: art. 488 alin. (1) pct. 8
• NCPC: art. 496
• NCPC: art. 517 alin. (4)

Prin cererea înregistrată la 27 februarie 2015, pe rolul Tribunalului Botoșani, sub numărul x/2015, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a comunei Adășeni a solicitat instanței să dispună, în contradictoriu cu pârâtul A., obligarea pârâtului la plata sumei de 706.304,32 RON, reprezentând echivalentul prejudiciului pe care acesta l-a cauzat prin fapta sa culpabilă; plata prejudiciului nerealizat, respectiv plata dobânzilor și penalităților, ce urmează a fi aplicate debitului principal; plata cheltuielilor de judecată ocazionate de derularea procesului prezent.

(I.C.C.J., s. I civ., decizia nr. 1457 din 22 iunie 2022)

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte va constata că recursul pârâtului este nefondat, având în vedere considerentele care succed:

1. Printr-un prim motiv de recurs, fundamentat pe cazul de casare înscris în art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât a invocat nelegalitatea deciziei atacate, întrucât problema necompetenței materiale funcționale a instanței de fond, respectiv a Tribunalului Botoșani, secția I civilă, a fost examinată de instanța de apel cu încălcarea Deciziei nr. 16/2016 pronunțată de Înalta Curte de Casație și  nm,Justiție – Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, neregularitate care ar fi condus la încălcarea dispozițiilor art. 517 alin. (4) C. proc. civ.

Critica de nelegalitate referitoare la încălcarea statuărilor obligatorii ale deciziei în interesul legii va fi verificată din perspectiva incidenței art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. (și nu pct.-ului 8 evocat de recurent), întrucât se referă la o neregularitate procedurală săvârșită de instanța de apel, din perspectiva incidenței unei decizii în interesul legii cu referire la o chestiune de drept privind competența materială funcțională în materia raporturilor juridice între primar/viceprimar și unitatea administrativ-teritorială.

Sub aspectul evocat, susținerile recurentului sunt neîntemeiate.

Fiind luat în examinare demersul judiciar formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a comunei Adășeni privind obligare a pârâtului A., fost primar al comunei Adășeni, la plata prejudiciului cauzat bugetului autorității locale, fundamentat pe dispozițiile art. 1349 și art. 1359 C. civ. și constatând existența unui conflict de competență, ivit în urma unor declinări succesive, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal a stabilit, prin sentința civilă nr. 139 din 3 august 2015, competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Botoșani, secția I civilă. S-a avut, astfel, în vedere că pretențiile reclamantului nu derivă dintr-un act administrativ, tipic sau asimilat, competența de soluționare aparținând instanței de drept comun ce soluționează acțiunile în răspundere civile delictuală.

Ulterior acestei hotărâri, pronunțate în regulator de competență, curtea de apel a fost chemată în alte două situații să se pronunțe asupra unor sesizări formulate în vederea pronunțării unui regulator de competență.

Astfel, prin sentința nr. 32 din 10 noiembrie 2015 și nr. 30 din 2 august 2016 pronunțate de Curtea de Apel Suceava, s-a stabilit că, făcând trimitere la sentința nr. 139 din 03.08.2015, competența de soluționare aparține secției I civile, neexistând motive, raportat la obiectul acțiunii, care să atragă competența completelor specializate din cadrul secției a II-a civile a Tribunalului Botoșani.

În considerentele acestei sentințe s-a avut în vedere că, prin sentința nr. 139 din 3.08.2015, Curtea de Apel Suceava a stabilit competența de soluționare a cauzei în favoarea secției I civilă a Tribunalului Botoșani, fiind avut în vedere că obiectul acțiunii nu se referă la un act administrativ, tipic sau asimilat, emis de o autoritate publică în exercitarea atribuțiilor prevăzute de lege și nici nu intră sub incidența normelor și principiilor răspunderii civile contractuale reglementate de Codul muncii, astfel încât cauza nu este de competența unui complet specializat în litigii de muncă și nici a instanței de contencios administrativ. Întrucât competența de soluționare a cauzei a fost tranșată prin sentința nr. 139/2015 a Curții de Apel Suceava, instanța a reținut refuzul nejustificat al completului specializat în fonduri civile de a soluționa cauza care, din eroare, după stabilirea competenței, a fost repartizată, spre soluționare, unui complet specializat în litigii de muncă și asigurări sociale.

Soluția pronunțată în procedura regulatorului de competență, prin care s-a dat dezlegare conflictului negativ de competență are putere de lucru judecat, conform art. 430 alin. (2) C. proc. civ. și este obligatorie, deopotrivă, părților și instanței căreia i-a fost trimisă cauza, ce nu pot ignora efectele unei judecăți anterioare, care a tranșat definitiv un aspect al litigiului. Prin urmare, instanța în favoarea căreia a fost stabilită competența de soluționare a pricinii nu mai avea posibilitatea să invoce, din nou, excepția de necompetență funcțională, ci era ținută să soluționeze cauza, întrucât, în caz contrar ar fi nesocotit efectele unei hotărâri judecătorești definitive pronunțate în procedura regulatorului de competență.

Așadar, susținerea recurentului privind încălcarea obligației de reverificare, de către prima instanță, a normelor de competență materială funcțională a secțiilor din cadrul tribunalului în raport de Decizia nr. 16/2016 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, în cadrul mecanismului de unificare jurisprudențială, este nefonată, de vreme ce problema necompetenței funcționale fusese deja tranșată, prin hotărâre definitivă, la data la care statuările instanței supreme au devenit obligatorii, conform art. 517 alin. (4) C. proc. civ.

În același timp, trebuie avut în vedere că o eventuală repunerea în discuție a competenței materiale procesuale – astfel cum, eronat, susține recurentul – ar fi condus la nesocotirea termenului limită prevăzut de art. 131 alin. (1) C. proc. civ., termen până la care prima instanță putea și trebuia să procedeze la o atare verificare. Or, invocarea excepției de necompetență funcțională în soluționarea cauzei, ulterior acestui moment procesual, nu mai era posibilă, întrucât operase o consolidare a competenței instanței.

Așadar, ulterior acestui moment, ca efect al dispozițiilor legale care limitează în timp posibilitatea de a invoca excepția de necompetență, prima instanță nici nu mai avea posibilitatea de a proceda la o reverificare a competenței sale funcționale, chiar dacă recurentul a semnalat, în cadrul litigiului (la termenul din 07.10.2016), pronunțarea Deciziei în interesul legii nr. 16 din 26.09.2016 (decizie ce a devenit obligatorie la momentul publicării sale în Monitorul Oficial al României nr. 110/09.02.2017), de vreme ce competența materială procesuală și funcțională se consolidase, în mod definitiv definitiv, în urma hotărârii date în soluționarea regulatorului de competență.

2.1. În ceea ce privește criticile referitoare la modul de soluționare a excepției de nelegalitate referitoare la decizia nr. 21/01.07.2013 emisă de Curtea de Conturi – Camera de Conturi Botoșani, recurentul a pretins că soluția de inadmisibilitate dată excepției este pronunțată cu aplicarea și interpretarea greșită a dispozițiilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 și cu nesocotirea motivelor pe care se întemeiază acțiunea reclamantei. S-a susținut că, în raport de norma legală evocată, în mod greșit s-a apreciat în privința admisibilității excepției de nelegalitate, pe motiv că actul administrativ nu ar avea caracter individual și, că, decizia Curții de Conturi nu ar avea înrâurire asupra fondului cauzei.

În ce privește excepția de nelegalitate a deciziei nr. 21/01.07.2013 emisă de Curtea de Conturi – Camera de Conturi Botoșani, instanța de apel a reținut, în confirmarea soluției dată excepției de către tribunal, că decizia nu are înrâurire directă asupra fondului cauzei.

Așadar, critica de nelegalitate evocată de recurent în privința soluției dată excepției de nelegalitate va fi verificată din perspectiva modului de aplicare și interpretarea a prevederilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în sensul stabilirii dacă soluționarea prezentei cauze depinde, într-o măsură înrâuritoare, de actul a cărui nelegalitate s-a solicitat a fi constatată.

Potrivit textului normativ evocat, admisibilitatea unei excepții de nelegalitate se verifică prin prisma a trei condiții, respectiv: să vizeze un act administrativ individual, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004; actul administrativ individual în discuție să nu fie exceptat de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, potrivit art. 126 alin. (6) din Constituția României și art. 5 din Legea nr. 554/2004; soluția ce urmează a fi pronunțată asupra litigiului să depindă de actul administrativ cu caracter individual, ceea ce presupune afirmarea și demonstrarea interesului procesual pe care îl prezintă rezolvarea, prealabilă, a excepției, în raport cu obiectul și circumstanțele cauzei.

În ceea ce privește excepția de nelegalitate invocată cu privire la deciziei nr. 21/01.07.2013 emisă de Curtea de Conturi – Camera de Conturi Botoșani, Înalta Curte apreciază că instanța de apel a reținut corect, din perspectiva cerinței impuse de art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, că excepția nu este admisibilă, întrucât soluționarea pricinii, în fond, nu depinde de o eventuală legalitate a deciziei contestate, astfel încât verificările ce se impuneau în soluționarea excepției nu erau determinante în raport de obiectul și cauza dedusă judecății.

Prin demersul judiciar inițiat în cauză – astfel cum a fost fixat prin elementele cererii introductive și examinat de instanțele de fond – reclamanta urmărește, în cadrul răspunderii civile delictuale de drept comun, recuperarea prejudiciului produs de pârâtul-recurent în exercitarea funcției sale, respectiv pentru săvârșirea unor fapte ilicite în perioada exercitării mandatului de primar.

Așadar, pentru antrenarea răspunderii civile delictuale trebuie să existe un raport de cauzalitate între fapta păgubitoare și prejudiciu, iar fapta trebuie săvârșită cu vinovăție, după ce, în prealabil, s-a stabilit caracterul ilicit al faptei imputate, în raport de normele dreptului obiectiv încălcate cu ocazia săvârșirii faptei cauzatoare de prejudiciu.

În cauză, antrenarea răspunderii civile delictuale a pârâtului este rezultatul aplicării normelor de drept substanțial, în sensul verificării condițiilor răspunderii civile delictuale, în raport de situația de fapt, stabilită pe baza și în urma evaluării probatoriului administrat nemijlocit de tribunal și nu ca rezultat a celor constatate, prin decizia nr. 21/2013, de Curtea de Conturi, decizie care a stabilit, în sarcina angajatorului, doar obligația de a acționa pentru recuperarea prejudiciului produs de salariatul său.

Recurentul este terț în raport de cele constatata prin decizia Curții de Conturi, astfel încât acest înscris nu are o forță probatorie absolută, în cadrul prezentului proces și a avut posibilitatea de a-și face propriile apărări, prin administrarea de probe, de natură să infirme îndeplinirea condițiilor răspunderii civile delictuale pentru faptele ilicite imputate prin demersul judiciar de față.

Apărările în proces ale recurentului au privit chiar acest din urmă aspect, însă au fost înlăturate motivat de către instanțele fondului, în contextul probatoriului administrat nemijlocit, probatoriu pe baza căruia a fost stabilită situația de fapt și aplicate, corespunzător, normele de drept material incidente în cauză.

Cum regimul juridic al deciziei Curții de Conturi a fost corect reținut în cadrul litigiului și întrucât prin prisma verificării cerințelor legale înscrise în art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ contestat, în raport de care a fost formulată excepția de nelegalitate, nu determină per se antrenarea răspunderii civile delictuale a părâtului, Înalta Curte va reține că verificarea modului de soluționarea a excepției de nelegalitate a fost corect realizată de instanța de apel, prin decizia recurată.

2.2. În ceea ce privește susținerile referitoare la aplicarea greșită a dispozițiilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 sub aspectul analizării admisibilității excepției de nelegalitate, cu referire la calificarea naturii juridice a deciziei nr. 21/01.07.2013 a Curții de Conturi – Camera de Conturi Botoșani, în sensul de act administrativ cu caracter individual, susținerile recurentului nu pot fi primite, întrucât nu vizează argumentele instanței de apel care au stat la baza raționamentului judiciar avut în vedere în controlul exercitat cu privire la modul în care excepția de nelegalitate a fost soluționată, care se referă, exclusiv, la neîndeplinirea condiției de admisibilitate privind dependența soluționării fondului litigiului de actul administrativ a cărui nelegalitate se invocă.

3. În cadrul motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. recurentul a invocat că instanța de apel, prin decizia atacată, a aplicat greșit dispozițiile legale privind prescripția extinctivă și răspunderea civilă delictuală.

3.1. În ceea ce privește prescripția dreptului material la acțiune, recurentul a susținut că instanța de apel a reținut eronat momentul de început al termenului de prescripție.

Recurentul a arătat că faptele ilicite ce i-au fost imputate ar fi fost săvârșite în perioada 2008 – 26.10.2011 (ultima tranșă plătită către C. S.R.L.), cu ocazia auditului financiar desfășurat pe anul 2011, astfel cum rezultă și din Procesului-verbal de constatare nr. x/02.11.2012 întocmit de Curtea de Conturi a României – Camera de Conturi Botoșani. În aceste condiții, recurentul a susținut că, pentru activitatea ilicită generatoare de prejudicii, reclamanta ar fi putut exercita acțiunea în răspundere civilă delictuală până cel târziu la finalul anului 2014. Însă, cererea inițială de chemare în judecată a fost înregistrată la data de 27.02.2015, cu depășirea termenului de 3 ani prevăzut de lege pentru atragerea răspunderii civile delictuale.

S-a mai susținut că termenul de prescripție de 3 ani nu poate începe să curgă de la data întocmirii Raportului de audit financiar al Curții de Conturi Botoșani nr. 2136/17.10.2014, deoarece actul de control al Curții de Conturi nu marchează începutul termenului de prescripție și a pretins că unitatea administrativ-teritorială, prin aparatele de specialitate, putea cunoaște paguba încă de la data plăților considerate nelegale sau de la data încheierii exercițiului financiar pe anul 2011 pentru a putea acționa în vederea recuperării pretinsului prejudiciu.

Susținerile recurentului, axate pe ideea că actul de control al Curții de Conturi nu marchează începutul termenului de prescripție extinctivă a acțiunii pentru angajarea răspunderii patrimoniale a salariatului, deși sunt corecte – aflate în consens cu raționamentul interpretativ expus în considerentele Deciziei în interesul legii nr. 19/2019 – nu conduc la casarea deciziei atacate.

Într-adevăr, potrivit Deciziei în interesul legii nr. 19/2019, Înalta Curte a reținut, pentru cazul răspunderii civile pentru pagubele produse angajatorului din vina salariatului și în legătură cu munca acestuia, că termenul de prescripție extinctivă vizând acțiunea în repararea prejudiciului este de 3 ani și se calculează de la data la care angajatorul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât și pe cel care răspunde de ea (paragraful 47).

Făcând demarcație între momentul subiectiv al începutului cursului prescripției, cel al cunoașterii tuturor elementelor cerute de lege pentru angajarea răspunderii, și cel obiectiv, de la care angajatorul trebuia să cunoască paguba și pe cel care răspunde de ea, instanța supremă menționează că fundamentul stabilirii momentului obiectiv îl constituie culpa prezumată a celui păgubit de a nu fi depus toate diligențele necesare pentru descoperirea pagubei și de a acționa pentru recuperarea acesteia (paragraful 49).

Pornind de la atribuțiile și actele Curții de Conturi, conform dispozițiilor art. 1 și 21 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea acestei entități, republicată, cu modificările și completările ulterioare (paragrafele 50-52), Înalta Curte a constat că nu există certitudinea datei posibilului control al Curții de Conturi sau al unui alt organism cu asemenea atribuții, context în care entitatea publică nu poate sta în pasivitate, așteptând verificarea ulterioară a resurselor bugetare prin actul de control, ci trebuie să facă propriile demersuri pentru depistarea existenței unor eventuale pagube produse de angajați în privința resurselor respective (paragraful 53).

În acest cadru, instanța supremă consideră, în continuare, că paguba constatată, preexistentă raportului organului de control, trebuia să fie cunoscută independent de constatările acestuia din urmă, cu atât mai mult cu cât actul emis de Curtea de Conturi se efectuează în baza documentelor deținute de entitatea controlată (paragraful 57). Din această perspectivă, potrivit legii, entitatea controlată trebuia să declanșeze mecanisme interne vizând controlul de gestiune financiară, cum ar fi controlul de legalitate, controlul financiar preventiv, controlul financiar intern sau auditul (paragraful 58).

Subliniind elementele importante în determinarea regimului juridic al prescripției extinctive, respectiv dreptul de recuperare a pagubei și faptul sau actul generator al acestui drept, Înalta Curte concluzionează asupra nerelevanței actului de control al Curții de Conturi în marcarea începutului prescripției, în contextul în care nu există dispoziții legale care să prevadă în acest sens și documentul emis de organismele de control nu se încadrează în cazurile de întrerupere a cursului prescripției, reglementate de art. 16 din Decretul nr. 167/1958 (paragrafele 61- 63).

În final, punctând rolul instituției prescripției, privită ca sancțiune a pasivității în exercițiul dreptului subiectiv, pasivitate ce nu poate fi subordonată de entitatea controlată necunoașterii și neaplicării dispozițiilor legale, Înalta Curte, în interpretarea și aplicarea art. 268 alin. (1) lit. c) din Codul muncii, raportat la art. 8 și 12 din Decretul nr. 167/1958, reține că actul de control efectuat de Curtea de Conturi sau de un alt organ cu astfel de atribuții, prin care s-a stabilit, în sarcina angajatorului, obligația de a acționa pentru recuperarea unui prejudiciu nu marchează începutul termenului de prescripție extinctivă a acțiunii pentru angajarea răspunderii patrimoniale (paragrafele 64 și 66).

Prin urmare, astfel cum se degajă din raționamentul instanței supreme în pronunțarea deciziei în interesul legii, expus în precedent, rezultă că cel păgubit nu trebuie să aștepte controlul Curții de Conturi sau a altui organism cu atribuții în acest sens, pentru a depista prejudiciul și pe cel răspunzător de producerea lui. Cum prescripția extinctivă se raportează la dreptul la repararea pagubei și la faptul sau actul generator al acestui drept, reiese că invocarea actului de control al Curții de Conturi se vădește a fi irelevantă.

În speță, din examinarea deciziei recurate, Înalta Curte constată că instanța de apel, în acord cu susținerile formulate de partea apelantă și în consens cu statuările interpretative din cuprinsul Deciziei în interesul legii nr. 19/03.06.2019, a reținut că determinarea momentului obiectiv de început al prescripției nu se realizează în raport de actul de control al Curții de Conturi.

Astfel, potrivit considerentelor hotărârii atacate, Curtea de Apel a arătat că actul de control efectuat de Curtea de Conturi nu marchează începutul termenului de prescripție extinctivă a acțiunii pentru angajarea răspunderii pârâtului, în condițiile în care, pentru calculul acestui termen nu are relevanță data întocmirii raportului prin care s-a constatat caracterul nelegal al unor plăți sau existența unor prejudicii produse de parte.

Cu toate acestea, instanța de apel a apreciat a fi relevante, în determinarea momentul de început a termenului de prescripție, normele legale în vigoare care reglementează instituția prescripției extinctive din momentul săvârșirii faptelor ilicite, respectiv cele de la momentul la care plățile imputate pârâtului au fost efectuate, sens în care a stabilit (aspect necontestat în cauză) că raporturile juridice din prezenta cauză sunt guvernate de dispozițiile Decretului nr. 167/1958, raportat de data la care plățile au fost efectuate, cât și de cele înscrise în C. civ., pentru plata efectuată la data de 26.10.2011.

Așadar, pornind de la normele legale incidente, în conformitate cu care prescripția dreptului la acțiune, în repararea pagubei pricinuite prin fapta ilicită, începe să curgă de la data la care păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât și pe cel care răspunde de ea, instanța de apel a constatat a fi relevante, în determinarea momentului care marchează începutul termenului de prescripție extinctivă, dispozițiile art. 9 alin. (1) și art. 10 din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, în forma în vigoare la data la care pârâtul a avut calitatea de primar, dispoziții în raport cu care a reținut incidența dispozițiilor art. 14 din Decretul nr. 167/1958, respectiv art. 2532 pct. 3 C. civ.

Așadar, criticile recurentului referitoare la lipsa de relevanță a actului de control al Curții de Conturi în stabilirea începutului prescripției extinctive se vădesc a fi nefondate în raport de normele de drept substanțial aplicate.

3.2. Subsumat motivului de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susținut că, prin decizia atacată, s-au aplicat greșit dispozițiile legale care reglementează cazurile de suspendare a cursului prescripției extinctive.

Caracterul nefondat al apărării astfel susținute este determinat de împrejurarea că pârâtul a fost acționat în judecată pentru recuperarea prejudiciului produs în timpul mandatului său, prejudiciu generat de îndeplinirea defectuoasă a obligațiilor legale – care îi reveneau în calitate de ordonator de credite – cu ocazia plăților efectuate în legătură cu proiectul de investiții pietruire drumuri comunale.

Potrivit dispozițiilor art. 9 și 10 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 autoritățile administrației publice locale administrează resursele financiare și bunurile proprietate publică sau privată ale comunelor, în conformitate cu principiul autonomiei locale, primarul fiind, în accepțiunea legii, autoritatea executivă a administrației publice locale, conform art. 1 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 215/2001.

Or, în conformitate cu dispozițiile art. 14 din Decretul nr. 167/1958, respectiv art. 2532 pct. 3 C. civ. cursul prescripției extinctive este suspendat între orice persoană care, în temeiul legii, al unei hotărâri judecătorești, al unui act juridic, administrează bunurile altora și cei ale căror bunuri sunt astfel administrate, cât timp administrarea nu a încetat și socotelile nu au fost date și aprobate.

În contextul normativ expus, prin prisma dispozițiilor legale înscrise în Legea nr. 215/2001, în mod corect instanța de apel a reținut că raporturile derulate între unitatea administrativ-teritorială și primar intră în sfera de incidență a cazului de suspendare analizat. Așadar, pe timpul în care pârâtul a îndeplinit funcția de primar, nu poate curge termenul de prescripție în ceea ce privește introducerea unei acțiuni în răspundere civilă delictuală, astfel cum este cea din speța de față. Rațiunea unei asemenea reglementări decurge din prezumția lipsei de imparțialitate a persoanei, care ocupă temporar funcția de primar, de a acționa, în virtutea funcției de reprezentare a instituției publice păgubite, contra propriei persoane, împotriva căreia curge prescripție, atât timp cât fapta ilicită imputată pârâtului este aceea de a fi efectuat o serie de plăți din bugetul UAT Adășeni, prin încălcarea obligațiilor legale – care îi reveneau în calitate de ordonator principal de credite – de a asigura buna administrare a bunurilor și valorilor din patrimoniul unității administrativ-teritoriale reclamante.

Dat fiind raportul juridic existent între primar și unitatea administrativ-teritorială pe care a condus-o, raport în al cărui conținut intră și obligația de bună administrare a patrimoniului persoanei juridice și al cărui reprezentant legal s-a aflat pe durata exercitării mandatului de primar, Înalta Curte reține că, prin decizia recurată, instanța de apel a realizat o corectă aplicare a prevederilor legale care reglementează cazul de suspendare a cursului prescripției extinctive prevăzut de art. 14 din Decretul nr. 167/1958, respectiv art. 2532 pct. 3 C. civ., ipoteză edictată de natura specială a raporturilor în care se află cel împotriva căruia curge prescripția.

Întrucât împrejurarea care se circumscrie cazului de suspendare a intervenit înainte de începerea cursului prescripției, efectul generat este unul energic, respectiv acela de amânare a curgerii termenului de prescripție până la „darea și aprobarea socotelilor” cu privire la administrarea bunurilor unității administrativ-teritoriale, moment localizat în timp la data când a fost aleasă o nouă persoană pentru exercitarea atribuțiilor specifice de primar (18.06.2015). Cum acțiunea a fost introdusă la 27.02.2015, în mod corect s-a reținut, prin decizia recurată, că termenul general de prescripție pentru antrenarea răspunderii civile delictuale nu era împlinit.

3.3. Din această perspectivă se vădesc a fi lipsite de relevanță susținerile recurentului, cu referire la determinarea momentului de început al termenului de prescripție, care reflectă ideea cunoașterii efective sau posibilitatea cunoașterii, de către reclamantă, a pagubei pretins suferite de aceasta prin efectul plăților efectuate în timpul mandatului de primar al pârâtului, în sensul că pentru recuperarea prejudiciului nu trebuia să se aștepte controlul Curții de Conturi, ci reclamant trebuia să dea dovadă de diligență, în sensul declanșării propriile mecanisme de depistare a pagubei, independent de constatările Curții de Conturi.

Argumentele critice ale recurentului cu privire la mecanismele interne vizând controlul de gestiune financiară ce s-ar fi impus a fi declanșate, prin aparatul de specialitate, pentru depistarea eventualelor nereguli în activitatea financiară a ordonatorului de credite – ca fundament al stabilirii momentului obiectiv al începutului cursului prescripției – nu se impun a fi analizate, după cum deja s-a evocat în precedent – raportat la efectele generate de incidența dispozițiilor prin art. 14 din Decretul nr. 167/1958, respectiv art. 2532 pct. 3 C. civ., reținute prin decizia recurată.

În acest context, sunt lipsite de relevanță, pentru marcarea începutului prescripției, orice verificări legate de examinarea împrejurării dacă, la nivelul unității administrativ teritoriale reclamante, au fost instituite și organizate – în perioada în care recurentul a exercitat funcția de primar – acele mecanisme interne de exercitare a auditului public intern și controlului financiar preventiv propriu, cu scop de verificare a modalității de gestionare a resurselor financiare.

Așa fiind, elementele care marchează începutul curgerii termenului de prescripție, și anume: data la care victima faptei ilicite (reclamant în cadrul procesului stabilit ca urmare a acțiunii în justiție prin care se pretinde repararea prejudiciului derivat din fapta ilicită pe care o impută părții pârâte) a cunoscut sau trebuia să cunoască atât prejudiciul, cât și persoana responsabilă de producerea acestuia – constituie aspecte a căror verificare nu se impune în contextul în care instanța de apel, în cadrul analizei prescripției dreptului material la acțiune și având ca premisă momentul producerii efective a pagubei, adică al plăților efective imputate, a reținut incidența art. 14 din Decretul nr. 167/1958, respectiv art. 2532 pct. 3 C. civ., al căror efect constă în aceea că termenul de prescripție nu va curge, în ceea ce privește introducerea unei acțiuni în răspundere civilă delictuală, pentru recuperarea prejudiciului generat de plățile nelegale efectuate de pârât, în perioada în care acesta s-a aflat în exercitarea mandatului de primar.

3.4. Subsumat motivului de recurs care vizează modul în care a fost verificată soluția dată excepției prescripției dreptului material la acțiune, recurentul a susținut că instanța a depășit limitele apelului pe care l-a declarat, întrucât apărările părților și motivarea instanței de fond, relativ la începutul termenului de prescripție, au fost efectuate în jurul datei la care a fost întocmit raportul Curții de Conturi, fără a fi antamat aspectul modului de calcul al termenului de prescripție în raport de momentul încetării mandatului său de primar.

Critica vizând depășirea limitelor apelului declarat doar de către pârât va fi analizată din perspectiva cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., deoarece vizează chestiuni de ordin procesual (depășirea limitelor de învestire a instanței), care se vădește a fi nefondată.

Susținerile privind stabilirea momentului de început al cursului prescripției extinctive de către instanța de apel, cu nesocotirea celor arătate de apelantul-pârât prin cererea de apel, nu se circumscriu unui caz de depășire a limitelor de învestire a instanței de prim control judiciar.

Faptul că instanța de apel a ajuns la o concluzie diferită de cea a apelantului și chiar a instanței de prim grad (în contextul menținerii soluției, de respingere, dată excepției) în ceea ce privește momentul de început al cursului prescripției, nu semnifică împrejurarea că procedeul adoptat ar constitui o încălcare a principiului disponibilității, înscris în art. 9 alin. (2) C. proc. civ.. Instanța era datoare să examineze instituția prescripției extinctive prin raportare la toate prevederile legale și să ia toate măsurile necesare în vederea stabilirii adevărului judiciar și a pronunțării unei hotărâri legale și temeinice, prin aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente la situația de fapt reținută în cauză, conform art. 22 alin. (2) C. proc. civ.. Așadar, indiferent de opinia părții asupra modului în care trebuie aplicată și interpretată legea la o anumită situație de fapt, intră în atribuțiile instanței de control de a realiza un raționament corect, nepunându-se problema depășirii limitelor de învestire indicate de pârât, prin cererea de apel, în contextul în care hotărârea se sprijină pe propriul raționament și vizează dezlegările jurisdicționale asupra instituției prescripției extinctive.

4. Printr-un alt motiv de recurs, fundamentat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâtul a invocat că instanța de apel, prin decizia atacată, a aplicat greșit dispozițiile legale privind răspunderea civilă delictuală, fiind reținut eronat, în sarcina sa, fapta ilicită constând în încălcarea dispozițiilor art. 51 alin. (3) și art. 54 alin. (5) și (6) din Legea nr. 273/2006. A pretins că, în calitate de primar, nu avea atribuții în legătură cu operațiunile financiar-contabile, acestea revenind aparatului de specialitate din cadrul instituției.

Referitor la condițiile atragerii răspunderii civile delictuale în persoana recurentului A., instanțele fondului au reținut corect că sunt întrunite cumulativ toate aceste condiții.

Instanța de apel a analizat fapta imputată în persoana pârâtului și a arăta, în mod concret, care dintre acțiunile acestuia, comise cu încălcarea dispozițiilor legale, se circumscriu faptei ilicite (supusă controlului judiciar în calea de atac a apelului) care constă în plățile efectuate, cu încălcarea dispozițiilor legale, în legătură cu proiectul de investiții „pietruire drumuri comunale în comuna Adășeni, județul Botoșani”. Deopotrivă, constatând fapta ilicită prejudiciabilă în sarcina pârâtului, instanța de apel a stabilit întinderea prejudiciului încercat reprezentat de diferența între valoarea lucrărilor decontate și cea a lucrărilor efectiv executate

Cum dispozițiile legale înscrise în art. 51 alin. (3) și ale art. 54 alin. (5) și (6) din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale impun ca efectuarea cheltuielilor bugetare să se facă numai pe bază de documente justificative, care să confirme prestarea serviciilor ori executarea de lucrări, în mod corect instanța de apel a reținut în sarcina pârâtului antrenarea răspunderii civile delictuale, ca urmare a încălcării obligațiilor instituite prin lege, în sarcina acestuia.

Astfel, în verificarea caracterului ilicit al faptei imputate, din situația de fapt stabilită pe baza evaluării probatoriului administrat, instanța de apel a reținut că, în urma contractului de lucrări nr. x/14.05.2008, încheiat între Primăria comunei Adășeni, în calitate de achizitor-beneficiar și S.C. D. S.R.L. Botoșani, concesionat către S.C. C. S.R.L., în calitate de executant, acesta din urmă s-a obligat ca, într-un interval de 12 luni, cu începere de la data de 14.05.2008, să proiecteze, să execute, să finalizeze și să întrețină obiectivul „pietruire drumuri comunale în localitățile comunei Adășeni, jud. Botoșani”.

Reține instanța de apel că, potrivit clauzelor contractului de lucrări nr. x/14.05.2008, beneficiarul avea obligația de a efectua plățile parțiale la valoarea lucrărilor executate potrivit contractului, care trebuiau dovedite prin situații de lucrări provizorii, de natură a asigura verificarea acestora.

Referitor la centralizatoarele și situațiile de lucrări pentru lunile iunie 2008, august 2008, octombrie 2008, decembrie 2008, martie 2009, martie 2010, iulie 2011 întocmite de executantul lucrării, în vederea realizării plăților aferente, instanța de apel a apreciat că aceste documente nu pot fi calificate drept instrumente justificative privind executarea efectivă a lucrărilor decontate, întrucât centralizatoarele de lucrări indică sumele achitate și cuantumul acestora pentru infrastructură-terasamente sau suprastructură-drumuri, iar situațiile de lucrări, atașate fiecărui centralizator, justifică sumele care sunt cuprinse în centralizatoarele respective.

Ca atare, instanța de apel a concluzionat că pot avea, în sensul legii, natura de „document justificativ” doar acele înscrisuri care certifică executarea serviciilor și al căror conținut exprimă ceea ce poate fi identificat efectiv și confruntat cu realitatea din teren, asigurând o rapidă și sigură verificare a ceea ce s-a executat.

Așadar, fapta ce se impută recurentului în legătură cu lucrările executate și decontate nu constă în încălcarea obligațiilor legale privind neîntocmirea acelor documente justificative privind plățile efectuate pentru obiectivul de investiție, ce a constituit obiectul contractului de lucrări nr. x/2008, ci neîntocmirea documentelor justificative de urmărire a calității și cantităților de materiale puse în operă de natură a certifica realitatea executării lucrărilor și cantitățile de lucrări executate pe fiecare drum.

Așadar, plățile efectuate nu au la bază documente care să certifice realitatea și exactitatea lucrărilor decontate, respectiv că plățile efectuate exprimă contravaloarea acelor lucrări real executate și incorporate material în obiectivul de investiții care a făcut obiectul contractului nr. x/14.05.2008, respectiv „pietruire drumuri comunale și sătești din comuna Adășeni, jud. Botoșani”.

În circumstanțele factuale reținute, reiese că plata acestor lucrări a fost efectuată cu încălcarea atât a dispozițiilor art. 51 alin. (3) din Legea nr. 273/2006 a finanțelor publice locale, în conformitate cu care efectuarea cheltuielilor bugetare se face numai pe bază de documente justificative, care să confirme angajamentele contractuale, primirea bunurilor materiale, prestarea serviciilor, executarea de lucrări, cât și a celor înscrise în art. 54 alin. (5) și (6) din același act normativ, referitor la caracterul imperativ al existenței documentelor justificative, în conformitate cu care instrumentele de plată trebuie să fie însoțite de documentele justificative care să certifice atât exactitatea sumelor de plată, cât și recepția bunurilor, să confirme executarea serviciilor/lucrărilor, volumul lucrărilor și materialelor de construcții incorporate și altele asemenea, conform angajamentelor legale încheiate.

Cum aceste atribuții au fost încălcate de pârât, care, în calitate de ordonator de credite avea atribuții și responsabilități în administrarea și controlul fondurilor bugetului local al comunei, efectuând plăți pentru care nu au fost întocmite documente justificative privind calitatea și cantitățile de materiale folosite și care să certifice realitatea lucrărilor executate, reiese că instanța de apel, în mod legal, a reținut caracterul ilicit al faptei imputate, în raport de încălcarea atribuțiilor ce îi reveneau acestuia.

4.2 În contextul considerentelor deja expuse și având în vedere că angajarea răspunderii pârâtului s-a fundamentat pe temei delictual, pentru recuperarea prejudiciului reprezentat de efectuarea unor cheltuieli bugetare cu încălcarea obligațiilor impuse de Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, se vădesc a fi nefondate și susținerile recurentului referitoare la neîntrunirea condițiilor răspunderii civile delictuale, sub aspectul inexistenței culpei sale în decontarea unor lucrări executate după expirarea termenului stipulat în contract.

Pentru antrenarea răspunderii civile delictuale trebuie să existe un raport de cauzalitate între fapta păgubitoare și prejudiciu, iar fapta trebuie săvârșită cu vinovăție.

Fiind reținute ca întrunite condițiile enumerate pentru antrenarea răspunderii civile delictuale în sarcina pârâtului, motivat de faptul că fapta imputată a vizat încălcarea unor obligații concrete în legătură cu execuția și plata unor lucrări, în sensul neîntocmirii documentelor care să justifice realitatea și exactitatea lucrărilor, pretins a fi executate în baza prevederilor contractuale, Înalta Curte reține a fi corectă concluzia instanței de apel în sensul că doar contractul în sine, încheiat între beneficiar și executant, nu poate constitui – în sensul legii – document justificativ, pentru plățile efectuate.

Argumentele curții de apel, care s-au raportat, în cadrul evaluării sale, la probatoriul administrat, atestă că situațiile de lucrări nu au fost însoțite de măsurătorile care să confirme volumul și cantitățile de lucrări efectiv incorporate, nefiind de natură să se circumscrie, din punct de vedere juridic, acelor instrumente, cu caracter confirmativ, care să descrie sau să permită, dincolo de orice dubiu, identificarea elementelor care să certifice realitatea lucrărilor executate și să permită verificarea îndeplinirii condițiilor de efectuare a plății.

5. Critica recurentului referitoare la încălcarea dispozițiilor art. 476-478 C. proc. civ. va fi examinată din perspectiva incidenței motivului de casare înscris în art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât se referă la încălcarea unor dispoziții cu caracter procedural.

Recurentul a pretins că, în cuprinsul memoriului de apel, a formulat apărări în legătură cu existența unui aparat de specialitate al primarului, care avea în atribuții în întocmirea documentației contabile și avizarea plăților, de vreme ce atribuțiile sale erau doar de ordonanțare. A apreciat că aceste susțineri nu constituie motive și apărări noi, cum eronat a reținut instanța de apel, întrucât existența vinovăției celui care a cauzat prejudiciul se impunea a fi determinată, în verificarea condițiilor pentru antrenarea răspunderii civile delictuale.

Raționamentul instanței de apel, fundamentat pe dispozițiile art. 477 alin. (1) C. proc. civ., care vizează limitele efectului devolutiv al apelului, determinate de ceea ce s-a apelat, a avut în vedere că respectivul motiv de apel a fost invocat pentru prima dată cu ocazia dezbaterilor asupra apelului și nu în termenului de declarare a căii ordinare de atac.

Criticile recurentului sunt inapte să infirme raționamentul instanței de apel, întrucât devoluțiunea care poate fi realizată în cadrul căii ordinare de atac a apelului este guvernată de regula înscrisă în art. 477 C. proc. civ. potrivit căreia limitele efectului devolutiv sunt determinate de ceea ce s-a apelat.

Această regulă instituie, potrivit art. 478 alin. (1) și (2) C. proc. civ., interdicția pentru părți de a schimba cadrul procesual, de a se folosi de alte motive, mijloace de apărare și dovezi decât cele invocate în primă instanță, în motivarea apelului ori prin întâmpinare. Legea, într-adevăr, permite părților (alin. (4) al textului legal menționat) o explicitare a pretențiilor care au fost cuprinse implicit în cererile sau apărările adresate primei instanțe. Așadar, o asemenea explicitare nu poate fi raportată, în contextul în care limitele judecății în primă instanță au fost clar determinate, decât la pretențiile formulate în cererile sau apărările adresate primei instanțe, astfel încât explicitarea unor pretenții/apărări subsecvente judecății în primă instanță nu mai este posibilă.

Nu poate fi imputat instanței de apel încălcarea limitelor devoluțiunii, întrucât judecata fondului a fost realizată în limitele stabilite, expres sau implicit, de apelant, prin cererea de apel.

Este adevărat că, în cuprinsul memoriului de apel, pârâtul a formulat susțineri în legătură cu atribuțiile ce revin serviciului de contabilitate, din cadrul aparatului de specialitate al primarului, în legătură cu verificările privind dislocarea sumelor din bugetul local și efectuarea plăților, însă argumentele apelantului au fost evocate în dezvoltarea criticilor de nelegalitate privind modul de soluționare a excepției privind prescripția dreptului material la acțiune, cu referire concretă la elementele de determinare a momentului de început al termenului de prescripție.

În această linie apelantul a evocat, în cuprinsul memoriului de apel, atribuțiile organelor de control în depistarea existenței, prin intermediul unor mecanisme interne, a eventualelor pagube produse de angajați în privința resurselor bugetare, aceste argumente justificative având rol în a fundamenta ideea lipsei de relevanță a deciziei Curții de Conturi în marcarea începutului termenului de prescripție, adică al determinării momentului obiectiv la care reclamanta putea cunoaște paguba și pe cel răspunzător de ea, aspect examinat în cuprinsul deciziei recurate.

Este de semnalat că, dincolo de verificarea constituirii mecanismelor interne de control în cadrul unității administrativ-teritoriale pe timpul exercitării mandatului de primar de către recurent, angajarea cheltuielilor bugetare se realizează cu respectarea principiului separației atribuțiilor în realizarea cheltuielilor din fondurile publice. Așadar, fără a fi minimalizate acele atribuții care revin compartimentelor de specialitate în cadrul etapei ordonanțării cheltuielilor de plată, aceste atribuții sunt distincte de verificarea realizată și coordonată de ordonatorul de credite, atribuții a căror încălcare a fost imputată recurentului, prin demersul judiciar de față.

Deopotrivă, trebuie observat că, formularea unor susțineri, cu ocazia concluziilor asupra apelului declarat în cauză, prin care se contesta stabilirea vinovăției în persoana autorului faptei licite, producătoare de prejudiciu (ce ridică problema atitudinii subiective față de faptă și urmările acesteia) constituie o chestiune distinctă de aspectele de nelegalitate din memoriul de apel ce impuneau verificări în privința condiției caracterului ilicit al faptei imputate, ce reclamă încălcarea normelor dreptului obiectiv cu ocazia săvârșirii faptei.

6. Sub un ultim motiv de recurs, pârâtul a susținut nelegalitatea deciziei atacate, întrucât obligarea sa la plata de dobânzi și penalități s-a realizat cu interpretarea greșită a dispozițiilor art. 54 alin. (10) din Legea nr. 273/2006, în condițiile în care sumele de bani, stabilite în sarcina sa de către prima instanță, au natura unor despăgubiri civile și nu a unor obligații fiscale.

În cazul neefectuării lucrărilor angajate, pentru care s-au efectuat plăți, dispozițiile legale înscrise în art. 54 alin. (10) din Legea nr. 273/2006 impun ca recuperarea sumelor de către instituția publică să se realizeze cu perceperea de majorări de întârziere, la nivelul celor existente pentru veniturile bugetare, conform modului de calcul impus de norma legală evocată.

Or, caracterul nefondat al criticii formulate este dat de ignorarea faptului că prima instanță a stabilit obligațiile accesorii creantei principale, ca efect al aplicării dispozițiilor art. 54 alin. (10) din Legea nr. 273/2006 și nu ca obligații fiscale accesorii aferente unei creanțe fiscale principale.

Majorările de întârziere au fost stabilite în sarcina pârâtului recurent ca urmare a faptei sale culpabile, generatoare de prejudiciu și au drept scop repararea integrală a prejudiciului creat unității administrativ-teritoriale reclamante, constituind accesorii ale creanței principale reprezentată de prejudiciul suferit constând în contravaloarea lucrărilor neexexecutate, dar achitate din bugetul local. Așadar, în raport cu funcția reparatorie pe care o îndeplinește, obligația suplimentară stabilită în conformitate cu dispozițiile art. 54 alin. (10) din Legea nr. 273/2006 este menită să asigure acoperirea integrală a prejudiciului creat bugetului de stat, constituind un echivalent al lipsei de folosință a sumelor aferente creanței principale, sume ce se impuneau a fi gestionate corespunzător cadrului normativ privind administrarea, angajarea și utilizarea fondurilor publice locale.

În consecință, pentru toate considerentele expuse, reținând netemeinicia criticilor formulate, în baza art. 496 raportat la art. 488, alin. (1), pct. 5 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâtul A..

Sursa informației: www.scj.ro.