Contenciosul urbanismului. Caracteristici ale evoluției jurisprudenței

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

I. Aspecte generale

Contenciosul urbanismului cunoaște de mai bine de două decenii o sferă atât de largă și de complexă, încât ar putea face obiectul mai multor cercetări monografice distincte. Este motivul pentru care în cadrul acestei prezentări propunem doar o mo­dalitate de sistematizare a unor categorii de litigii pe care le considerăm mai importante, ce se regăsesc în această materie, în condițiile în care analiza juridică în domeniul amenajării teritoriului și urbanismului rămâne în continuare relativ restrânsă.

În literatura juridică de specialitate, pe lângă un redutabil manual consacrat drep­tului urbanismului, a cărui ultimă ediție a apărut în anul 2010^[1], rămas însă singular, domină lucrările de prezentare și comentare a unor spețe relevante pentru juris­prudența în domeniul urbanismului, uneori corelate cu o analiză succintă privitoare la certificatul de urbanism sau la autorizația de construire sau o monografie privitoare la desființarea construcțiilor etc.^[2]. Relativ recent a apărut un valoros și de mult așteptat comentariu al Legii autorizării executării construcțiilor, cu exemple din jurisprudența specifică^[3].

Se impune amintită în acest context inițiativa unor absolvenți ai Masterului de dreptul urbanismului și amenajarea teritoriului organizat de Facultatea de drept a Universității din București, în colaborare cu Facultatea de Urbanism a Universității de Arhitectură și Urbanism „Ion Mincu”, promoția 2021, de a reuni într-un volum lucrările lor de disertație, veritabilă premieră pentru doctrina de specialitate^[4].

Există desigur și studii, articole consacrate unor probleme punctuale privitoare mai ales la contenciosul urbanismului^[5], dar doctrina juridică rămâne încă restrânsă într-un domeniu fără îndoială interdisciplinar, ce cunoaște însă o dezvoltare tot mai complexă în instanțele de contencios administrativ, în special, în secțiile specializate de la nivelul tribunalelor și al curților de apel.

Constatăm de altfel că articolele și comentariile din mediul online au luat o tot mai mare amploare în ultimii ani, cu scopul de a pune în discuție și de a propune soluții cu privire la probleme controversate cu care jurisprudența în domeniul urbanismului se confruntă din ce în ce mai des^[6].

II. Contenciosul autorizațiilor de construire

După intrarea în vigoare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării con­strucțiilor^[7], timp de câțiva ani, contenciosul administrativ în domeniul urbanismului a fost aproape inexistent. Cu timpul, mai ales după intrarea în vigoare a actualei Legi a contenciosului administrativ nr. 554/2004^[8], acesta a început să ia avânt, pentru ca în ultimii ani mai ales să cunoască o dezvoltare fără precedent.

Un element de noutate introdus de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, inexistent în vechea reglementare în materie, Legea nr. 29/1990, a constat în consacrarea posibilității terțului vătămat într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, de a se adresa instanței de contencios administrativ competente. Anterior actualei legi în materie, în absența unei prevederi exprese în acest sens, acțiunile introduse de terți erau respinse ca inadmisibile. Cu toate acestea, într-un comentariu al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, alin. (2) al art. 1 referitor la acțiunile terților în instanța de contencios administrativ a fost privit ca superfluu, considerându-se că o asemenea posibilitate reieșea clar atât din art. 1 alin. (1) care consacră dreptul oricărei per­soane de a se adresa instanței de contencios administrativ atunci când este vătămată printr-un act administrativ, cât și din ansamblul reglementării contenciosului admi­nis­trativ, fiind recunoscută de practica judiciară încă din perioada de aplicare a Legii nr. 29/1990. Utilă era doar precizarea din art. 7 alin. (3) referitoare la curgerea ter­me­nelor de con­testare pentru terți, de la luarea la cunoștință a actului administrativ, dar nu mai mult de 6 luni de la emiterea actului^[9].

Totuși, analiza jurisprudenței anterioare adoptării Legii nr. 554/2004 a conten­ciosului administrativ demonstrează contrariul, existând acțiuni inclusiv împotriva unor autorizații de construire, introduse de terți, respinse ca inadmisibile (spre exemplu, în cazul clădirii de birouri de lângă Biserica Armenească, acțiunile introduse de unii vecini, în timpul construirii imobilului, anterior anului 2004, au fost respinse în mod constant de instanța de contencios administrativ ca inadmisibile).

De aproape două decenii, art. 1 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 s-a aflat la baza unor astfel de acțiuni, devenite uzuale în contenciosul urbanismului și amenajării teritoriului, cererile de chemare în judecată fiind introduse cel mai adesea fie de vecini ai beneficiarului unei autorizații de construire, fie de organisme sociale interesate^[10], potrivit sintagmei utilizate de legea specială în materie. De regulă, reclamantul solicită fie doar anularea unei autorizații de construire argu­men­tând cu aspectele de nelegalitate pe care le-a putut identifica, fie anularea autorizației de construire, dar și a documentației de urbanism, aflată la baza acesteia, cel mai adesea, un Plan urbanistic de detaliu.

Reținem pentru început o problemă apărută cu peste un deceniu în urmă, în juris­prudența instanțelor de contencios administrativ în domeniul urbanismului pri­vi­toare la posibilitatea aplicării O.U.G. nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite^[11] în cazul autorizației de construire. Astfel, prin Decizia ICCJ nr. 13/2013^[12], completul competent să judece recursul în interesul legii a tranșat disputa apărută în practica unor instanțe care s-au pronunțat în favoarea unei asemenea posibilități și practica altor instanțe care au refuzat aplicarea procedurii aprobării tacite cu privire la auto­rizația de con­struire. Instanța supremă a statuat că: „Procedura aprobării tacite nu este aplicabilă în cazul autorizațiilor de construire, certificatelor de urbanism și documentațiilor de urbanism prevăzute în art. 6 alin. (1) și art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind auto­rizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu mo­di­ficările și com­ple­tările ulterioare, și în art. 29 și 44 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modifi­cările și completările ulterioare”.

Prin urmare, în lipsa unor dispoziții normative speciale care să permită aplicarea procedurii aprobării tacite, în domeniul urbanismului și autorizării construcțiilor, tăcerea administrației poate fi atacată pe calea unei acțiuni în contencios administrativ.

Legat de această categorie de litigii poate fi menționată distincția dintre conten­ciosul subiectiv și contenciosul obiectiv.

Astfel, în cazul acțiunilor introduse de vecini, în calitate de terți vătămați, spre exemplu, care își construiesc argumentația în solicitarea anulării unei autorizații de construire pe vătămarea unui drept sau a unui interes legitim privat este identificat un contencios subiectiv.

Cu alte cuvinte, după cum se arată în doctrină, în domeniu întâlnim aplicații ale ipotezei actului administrativ individual adresat altui subiect de drept, care lezează „prin ricoșeu” dreptul sau interesul legitim al unei alte persoane decât beneficiarul acesteia, dacă lucrările de construire autorizate nu respectă limitele de proprietate sau regulile de vecinătate^[13].

Criteriul de distincție între cele două forme de contencios privește caracterul drep­tului care este valorificat prin acțiunea promovată. Ne referim la un contencios subiectiv atunci când reclamantul, prin acțiunea introdusă, solicită instanței judecătorești să soluționeze o problemă referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim personal, privat, în sensul de a cerceta dacă un act administrativ tip sau asimilat a adus atingere unei situații juridice subiective^[14].

Menționăm ca exemplu de contencios subiectiv în domeniul urbanismului un caz intens mediatizat ce poate fi calificat, fără ezitare, ca un caz-școală în această materie, anularea autorizației de construire a clădirii Cathedral Plaza, la sesizarea vecinului, Arhiepiscopia Romano-Catolică din București. Astfel, după mai multe cereri de chemare în judecată depuse la diferite instanțe din țară, la solicitarea a două persoane fizice din Târgoviște, credincioase catolice, cărora ulterior li s-a alăturat și Arhiepiscopia, în absența beneficiarului autorizației de construire, Tribunalul Dâmbovița a pronunțat o sentință prin care l-a obligat pe pârât să emită decizia privind desființarea construcției și să ia toate măsurile administrative de aducere a terenului în situația anterioară emiterii autorizației, în vederea refacerii cadrului natural din zona de protecție a Catedralei
Sf. Iosif, sentință rămasă definitivă prin respingerea recursului ca tardiv formulat^[15].

În anul 2013, beneficiarul imobilului a depus o cerere de chemare în judecată împotriva municipiului București, solicitând primarului general al Capitalei intrarea în legalitate, potrivit unor prevederi legale în vigoare, la momentul introducerii acțiunii, fundamentată pe tăcerea autorității administrației publice locale competente să emită autorizația, acțiune întemeiată pe obligația de a face ca urmare a nesolu­ționării în termenul legal a unei cereri^[16]. După un deceniu de la declanșarea litigiului, Tribunalul București a pronunțat o soluție de respingere a acțiunii, Curtea de Apel București fiind sesizată la mijlocul anului 2023 cu judecarea recursului.

În cazul contenciosului obiectiv, prin acțiunea cu care l-a învestit pe judecător, recla­mantul urmărește să apere un drept obiectiv sau un interes legitim public, în sensul de a verifica dacă a fost adusă atingere unor interese care reprezintă conținutul unei situații juridice cu caracter general și impersonal și dacă s-a adus atingere unei stări de legalitate generală^[17].

Cu alte cuvinte, după cum arată doctrina în domeniu, o discuție interesantă poartă asupra cazului în care, prin actul administrativ de urbanism (de autorizare), este lezat dreptul la un mediu sănătos al persoanelor^[18].

În cazul acțiunilor introduse de structuri neguvernamentale, asociații, fundații sau altele asemenea, reunite sub sintagma organisme sociale interesate, „care au ca obiect de activitate protecția drepturilor diferitelor categorii de cetățeni sau, după caz, buna funcționare a serviciilor publice administrative”, identificăm un contencios obiectiv, interesul legitim public fiind cel apărat. Câteva aspecte importante pot fi evidențiate în acest context.

Uneori controlul de legalitate exercitat de prefect, exemplu tipic de contencios obiectiv, exercitat în temeiul art. 123 alin. (5) din Constituția României, republicată, art. 255 C. adm. și art. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, poate să privească un act administrativ cu caracter individual emis în procedura de autorizare a unei construcții, cum ar fi o autorizație de construire, un certificat de urbanism sau un acord de mediu, iar alteori poate să privească chiar și o documentație de urbanism, ca act administrativ cu caracter normativ. În acest caz rămâne deschisă disputa cu privire la termenul în care acțiunea în contencios administrativ poate fi introdusă. Astfel, deși în art. 3 alin. (1) al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 se face trimitere la art. 11 alin. (1) al Legii care stabilește termenul de 6 luni cu privire la actele admi­nis­trative individuale, în doctrină se susține cu argumente pertinente că, în cazul actului administrativ normativ, ar trebui admisă imprescriptibilitatea și în cazul acțiunilor prefectului împotriva acestora^[19].

Reținem în acest context, din perspectiva legislației în materie, art. 12 alin. (1) și (2) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții potrivit căruia: „Autorizațiile de construire sau de desființare, emise cu încălcarea pre­ve­derilor legale, pot fi anulate de către instanțele de contencios administrativ, potrivit legii, ca urmare a introducerii acțiunii de către prefect, în urma activității de control a Inspectoratului de Stat în Construcții – ISC. (2) Odată cu introducere acțiunii se pot solicita instanței judecătorești suspendarea autorizației de construire sau desființare și oprirea executării lucrărilor, până la soluționarea pe fond a cauzei”. Constatăm că acest ultim text legal este în dezacord cu art. 123 alin. (5) din Legea fundamentală potrivit căruia introducerea acțiunii de către prefect împotriva unui act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal, atrage suspendarea de drept a actului. Or, prevederea din legea sus-menționată conferă posibilitatea pre­fec­tului de a solicita suspendarea autorizației de construire și, ca efect al acesteia, oprirea executării lucrărilor, deși potrivit Constituției acestea ar trebui să intervină de drept.

Cel mai adesea, contenciosul obiectiv în domeniul urbanismului, cel declanșat de organisme sociale interesate, are drept preocupare principală protecția mediului. După cum subliniază doctrina, dreptul mediului intersectează direct urbanismul, atât din perspectiva luptei împotriva vătămărilor și poluării, a gestiunii riscurilor, cât și din perspectiva protecției naturii, resurselor ori peisajului^[20].

Dreptul urbanismului a suferit la rândul său un fenomen de ecologizare crescândă, prin dezvoltarea reglementărilor urmărind în mod direct sau pe cale indirectă protecția mediului și conservarea naturii^[21].

Potrivit art. 6¹ din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare: „Măsurile specifice pentru protecția mediului stabilite prin actul administrativ al autorității competente pentru protecția mediului vor fi avute în vedere la elaborarea documentației tehnice – D.T. și nu pot fi modificate prin procedura de autorizare ori prin autorizația de con­struire. În situația în care o investiție urmează să se realizeze etapizat sau să se am­plaseze pe terenuri aflate în raza teritorială a mai multor unități administrativ-teri­to­riale învecinate, evaluarea efectelor asupra mediului se realizează pentru întreaga investiție”.

Prin acest text legal este realizată o punte de legătură între cerințele urbanistice propriu-zise care definesc cadrul de realizare a documentației tehnice și cele care privesc protecția mediului. Este o secvență procedurală în cadrul procedurii mai largi a autorizării construcțiilor, rolul ei fiind dual, în primul rând ca element în tema de proiectare – „va fi avută în vedere la elaborarea documentației tehnice”, și apoi ca limită a autorizării – „nu pot fi modificate prin procedura de autorizare sau prin auto­rizația de construire”^[22].

În ceea ce privește procedura de evaluare a impactului asupra mediului, după mulți ani de aplicare a unei legislații secundare și terțiare în această materie, a fost adoptată Legea nr. 292/2018 privind evaluarea impactului anumitor proiecte publice și private asupra mediului^[23]. Aceasta transpune „prevederile Directivei 2011/92/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind evaluarea efec­telor anumitor proiecte publice și private asupra mediului”, „modificată prin Directiva 2014/52/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 aprilie 2014”^[24].

În analiza consacrată unor aspecte relevante din jurisprudența privind procedura de evaluare a impactului asupra mediului am menționat o speță interesantă finalizată recent. În recursul soluționat de Curtea de Apel Cluj, privitor la o acțiune ce a avut ca obiect anularea unei hotărâri de consiliu local și a unei autorizații de construire vizând un depozit de deșeuri, declanșat de o societate de avocați, completul de judecată a reținut că se impune „a se stabili natura juridică a contenciosului de anulare a unui act administrativ emis ori adoptat de o autoritate publică în aplicarea și exercitarea prero­gativelor legale în domeniul dreptului mediului”, în primul rând pentru a lămuri cine poate avea calitate procesuală activă și interes să acționeze în litigiile de dreptul mediului^[25].