Cavalcada ordonanțelor de urgență, deligitimarea forului legislativ și proliferarea „industriei normative”*

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

Introducere         

 1. Legitimitatea ordonanțelor de urgență

România, ca și celelalte state din Europa Centrală și de Est, a înregistrat progrese incontestabile în procesul de democratizare a societății, iar unele din cele mai importante mijloace de natură a realiza un asemenea deziderat a constituit-o dreptul și instituțiile organizate încă în primii ani după transformările social-politice declanșate după căderea Cortinei de Fier. În multe dintre statele la care ne referim au fost adoptate noi legi fundamentale inspirate după cele mai reprezentative modele democratice existente în țările din Uniunea Europeană, Elveția, Canada, S.U.A. și nu numai.

După adoptarea Constituției României, prin referendumul organizat la data de 8 decembrie 1991, Parlamentul a demarat un amplu proces de adaptare a vechilor reglementări și de promovare a unor noi legi, corespunzătoare prescripțiilor statuate în legea fundamentală. În același timp a fost determinat și cadrul juridic corespunzător pentru constituirea și funcționarea unor instituții democratice ce au fost organizate în baza noii legii fundamentale, cum este cazul Curții Constituționale, Curții de Conturi, Avocatului Poporului, Consiliului Superior al Magistraturii, etc.

Adoptarea în perioada postrevoluționară a unui număr considerabil de noi reglementări juridice este explicabilă, în mare măsură, în condițiile în care noul sistem politic instaurat în țara noastră avea nevoie și de reglementări juridice moderne, în concordanță cu imperativele unei societăți democratice. Efortul depus de instituțiile competente a fost uriaș și ar trebui apreciat ca atare, cu excepția rezervelor ce vor fi formulate în continuare.

În România ultimelor decenii am asistat, totuși, și la un proces accentuat de proliferare a reglementărilor juridice în varii domenii de activitate social economică. Fenomenul are unele explicații, dar amplitudinea sa este aproape inegalabilă în spațiul Uniunii Europene. S-a creat astfel o „inflație legislativă” care este de natură a decredibiliza statul de drept și de a afecta stabilitatea raporturilor sociale. O situație particulară este și aceea a ordonanțelor de urgență a căror promovare, în cazuri justificate sau nu, este de natură să pună în discuție până și utilitatea Parlamentului României.

2. Situația ordonanțelor de urgență

În ultimul timp, în spațiul public au fost formulate tot mai multe critici referitoare la guvernarea societății pe calea ordonanțelor de urgență ale Guvernului, mai cu seamă în privința unor domenii de o sensibilitate deosebită și de o actualitate incontestabilă^[1]. Din acest punct de vedere nu putem face abstracție, cu deosebire, de criticile aduse modificării legilor justiției pe calea ordonanțelor de urgență. Opoziția și unele medii judiciare au criticat cu vehemență, în anii precedenți, un atare procedeu, iar nemulțumirea a format și obiectul unor „plângeri” adresate autorităților de la Bruxelles, care au și luat poziții ferme în această privință, în parte justificate. La finele lunii aprilie 2019 președintele României a primit delegația Comisiei de la Veneția în fața căreia cel mai înalt demnitar al statului a apreciat că ordonanțele adoptate au generat „instabilitate în interiorul sistemului de justiție” (au fost aminitite OUG nr. 77/2018, 92/2018, 7/2019 și 12/2019). O analiză punctuală a acestei situații depăsește cadrul demersului de față, întrucât ne-am propus doar unele sublinieri de principiu asupra unei realități îngrijorătoare, după părerea noastră, anume aceea a rolului „dominant” pe care-l îndeplinesc ordonanțele de urgență în cadrul sistemului nostru juridic, iar nu o analiză de conținut.

Folosirea de către Guvernul României a ordonanțelor de urgență nu este lipsită de legitimitate constituțională și corespunde unor nevoi practice greu de contestat. Ceea ce poate fi pus în discuție este raportul dintre reglementările promovate prin lege (stricto sensu) și prin ordonanțe, precum și domeniile în care executivul poate recurge la ordonanțe de urgență. Nu deținem date statistice privitoare la numărul de legi și de ordonanțe adoptate în cele aproape trei decenii de la Revoluția din decembrie 1989. La solicitarea unui cabinet de avocatură, Consiliul Legislativ a comunicat că la data de 18  aprilie 2019 erau în vigoare 20.778 de decrete prezidențiale, 7.026 legi, 1.022 ordonanțe, 2.125 de ordonanțe de urgență și 23.895 de hotărâri ale Guvernului^[2]. Un examen extrem de sumar al acestor date evidențiază o disproporție enormă între numărul legilor adoptate de Parlament și actele normative promovate de Guvernul României. O observație particulară constă în faptul că raportul dintre legile adoptate de forul legislativ și ordonanțele de urgență este de unu la trei, ceea ce semnifică practic că, în cele aproape trei decenii de la Revoluție, Guvernul României s-a aflat în peste 2.000 de situații ce au legitimat adoptarea unor ordonanțe de urgență. Chiar și pentru un observator neavizat în domeniul dreptului apare evident că numărul ordonanțelor adoptate de Guvernul României este exagerat de mare față de legile adoptate de forul legislativ.

Aserțiunea de mai sus este, fără îndoială, una generală, căci altminteri legitimitatea și legalitatea unei ordonanțe de urgență trebuie să fie apreciată în concret, respectiv în raport de circumstanțele invocate pentru justificarea urgenței. Este evident că în privința unora dintre reglementările adoptate pe calea ordonanțelor de urgență nu întotdeauna caracterul excepțional a fost pe deplin și temeinic justificat. Iar această constatare este valabilă chiar și în privința unora dintre ordonanțele adoptate în domeniul justiției.

Datele de mai sus evidențiază și o abundență de reglementări juridice, multe dintre acestea fiind promovate în scopul modificării unor acte normative adoptate în ultimele decenii. Modificările legislative sunt adeseori necesare și ele sunte destinate, în orice sistem juridic, să amelioreze reglementările existente. Acest deziderat nu s-a realizat în toate cazurile, iar în unele situații actele modificatoare au reprezentat chiar un regres. Iar această aserțiune este valabilă chiar și în privința unor modificări aduse legii fundamentale prin reforma constituțională din anul 2003. În materie procedurală este cunoscut chiar și cazul unor modificări normative de substanță și în număr apreciabil chiar înainte de intrarea în vigoare a legii (cazul noului Cod de procedură civilă, care a intrat în vigoare la data de 15 februarie 2013). Sunt aspecte la care m-am referit și cu alte ocazii.

Abundența de acte normative și numărul mare de ordonanțe de urgență a fost observat și de către unele organizații europene. Astfel, de pildă, în cadrul Raportului din anul 2017, elaborat de Grayling Act Trend, s-a făcut constatarea că România a fost pentru al patrulea an consecutiv lider regional la numărul de modificări legislatie. Raportul este semnificativ și în contextul în care el a avut în vedere situația din șașe țări europene din Europa Centrală și de Est, respectiv Bulgaria Cehia, Polonia, România, Slovacia și Ungaria^[3]. Constatările au vizat modificările legislative adoptate în perioada august 2016-august 2017. Din raport rezultă că România a fost lider regional și în privința legilor adoptate prin proceduri de urgență, acestea reprezentând 49 % din numărul total al legilor adoptate. Pe locul secund s-a situat Slovacia cu un procent de 5 ori mai mic, respectiv de doar 9, 5 %, în timp ce în Republica Cehă acest procent era de 0,9 %, iar în Ungaria de 5 %.

3. „Inflația” legislativă fenomen negativ al societății românești

Dacă datele de mai sus sunt exacte – nu avem motive serioase spre a ne îndoi de acuratețea lor – situația existentă la noi este una asupra căreia decidenții politici ar trebui să reflecteze mult mai mult. Dar asemenea reflecții ar trebui urmate și de măsuri corespunzătoare. Una din urgențele cele mai importante este în opinia noastră aceea de a se pune capăt unei „supraindustrializări legislative” ce a depășit limitele raționalului. Acestei situații i se pot găsi, desigur, unele explicații, cum ar fi necesitatea determinării unui cadru juridic adecvat unor materii reglementate prin acte normative anterioare anului 1989. Numai că la aproape 30 de ani de la Revoluție un atare imperativ și-a pierdut în mare parte din actualitate. Pe de altă parte, adoptarea unui număr mare de acte normative a fost impusă și de necesitatea armonizării legislației interne cu reglementările adoptate la nivelul Uniunii Europene. Argumentul are o anumită pertinență, dar nu una decisivă, atâta timp cât asemenea obligații de reglementare au revenit și revin și altor țări membre ale Uniunii Europene, fără ca în acestea să regăsim o asemenea inflație de reglementări. Discrepanța dintre numărul reglementărilor juridice din România și cele din alte țări europene, în materia ordonanțelor de urgență, este una inexplicabilă, iar din acest punct de vedere datele relevate de Grayling Act Trend sunt grăitoare.

„Inflația legislativă” nu este doar un fenomen românesc și nici de dată foarte recentă. Fenomenul a fost observat, în Franța, încă în epoca lui Voltaire. Marele scriitor francez remarca că în țara sa legile se schimbă mai frecvent decât caii la poștalion^[4]. Iar o atare realitate poate fi întâlnită și azi în multe alte țări. În America situația este, în mod tradițional, diferită. După o peregrinare de 10 ani prin America Alexis De Tocqueville observa că americanii n-au schimbat legile engleze, în pofida faptului că ele „repugnă întregii legislații și, în general vederilor lor”. În urma acestor constatări Tocqueville concluziona că: „Lucrurile pe care un popor le modifică cel mai puțin sunt în primul rând obiceiurile, iar apoi legislația civilă”^[5]. De aceea, nu trebuie să uităm nici noi că „inflația legislativă” nu a soluționat niciodată și nicăieri marile probleme ale unei națiuni.

Situația evocată afectează în mod grav calitatea reglementărilor juridice, stabilitatea normativă și însăși credibilitatea actului legislativ. Iar din acest punct de vedere avem în vedere cu deosbire frecvența modificărilor legislative în anumite materii (contencios administrativ, contencios fiscal, achiziții publice, legislația muncii, etc.). Cum poate fi o lege credibilă și mai ales predictibilă, imperativ atât de clamat în ultimul timp și de instanța constituțională, când ea este modificată la un timp foarte scurt de la adoptare sau chiar înainte de intrarea în vigoare (caz rarism dacă nu chiar unic în istoria dreptului românesc și poate a celui european). O asemenea „industrie legislativă” generează și dificultăți deosebite de cunoaștere a  normelor juridice de către cetățeni, (chiar și de către juriști)^[6], astfel că principiul milenar potrivit căruia nimeni nu poate invoca necunoașterea legii (nemo censetur ignorare legem) este în plan practic greu de realizat (evident din punct de vedere al cetățeanului, nu și al legii a cărei aplicare este și trebuie să fie implacabilă).

Abundența legislativă produce și alte efecte negative pentru o societate democratică. Ea poate explica, cel puțin în parte, și tendințele tot mai manifeste în ultimele două decenii de nerespectare a legii nu doar de către unii cetățeni, ci chiar și de către importanți decidenți politici. Însăși legea fundamentală este adeseori manifest încălcată sau nesocotită, dovadă fiind și frecventele conflicte constituționale dintre diferite autorități publice. Atacul la Curtea Constituțională și la Parlamentul României continuă cu o abnegație demnă de o cauză mai bună.

Una dintre formele cele mai grave de încălcare abuzivă a legii este reprezentată de contestarea deciziilor Curții Constituționale a căror aplicare este obligatorie, iar nu facultativă. O asemenea atitudine nu reprezintă decât o încurajare a lipsei de respect față de lege, față de forul legislativ și față de cetățeni. Aprecem că o atare situație explică în mare măsură și declinul manifest și de o gravitate deosebită a autorității instituțiilor democratice ale României, fenomen care în ultimul timp a atins parametri greu de imaginat în urmă cu câteva decenii. Din păcate nu arareori instituțiile abilitate să apere ordinea de drept asistă impasibile la fenomenele antisociale sau contrare ordinii publice care se situează în afara cadrului legal, situații pe care nu le întâlnim în țările democratice occidentale. Fără îndoială că și  instituțiile menționate sunt departe de a tinde spre perfecțiune. Curtea Constituțională a devenit chiar o superputere în stat a căror decizii nu mai pot fi cenzurate de nimeni. A făcut-o însă recent CEDO într-o manieră extrem de „interesantă”. Un exemplu este și acela al deciziei privitoare la neconstituționalitatea Legii privitoare la pensiile de serviciu, cauză în care prezumția de imparțialitate a fost poate ignorată, astfel cum remarca și primul-ministru Ludovic Orban. Astfel cum am mai avut ocazia să precizez soluția inițială a Constituției, care permitea reexaminarea legii în Parlament cu o majoritate de 2/3 era una mai rațională.

Într-o lume cu o inflație legislativă care a generat o adevărată junglă normativă nu trebuie să surprindă nici permanentizarea fenomenelor de corupție, care se manifestă în cele mai variate sfere ale activității sociale și economice. Fenomenul nu este unul nou și nici unul specific țării noastre sau altor țări din Europa Centrală și de Est, astfel cum caută să se acrediteze uneori. Marile crahuri financiare, afacerile tenebroase de milioane sau chiar miliarde de dolari sau de euro ori cele ce au condus la punerea pe piață a sute de mii sau chiar milioane de autoturisme cu standarde de poluare măsluite au apărut chiar în spațiul unor democrații tradiționale.

Justiția și celelalte instituții publice abilitate în combaterea fenomenelor infracționale sunt singurele care prin abnegația, corectitudinea și dăruirea lor pot contribui la însănătoșirea grabnică a corpusului nostru social. Fără îndoială că asemenea deziderate nu se pot realiza decât într-o țară în care justiția este independentă. Din perspectivă normativă există toate premisele pentru ca justiția să acționeze în mod independent, nediscriminatoriu și cu respectarea tuturor exigențelor legale. Sub acest aspect marea majoritate a modificărilor de conținut aduse legilor justiției reprezintă un progres important.

În același timp, activitatea legislativă trebuie îmbunătățiă substanțial, în sensul adoptării unor acte normative clare, neechivoce și predictibile, de natură a garanta stabilitatea raporturilor juridice la care se referă sau pe care le generează. Astfel cum am subliniat deja, modificările normative foarte frecvente dăunează calității actului legislativ. O atare aserțiune ar putea fi ilustrată cu foarte multe exemple. Unul dintre acestea este foarte semnificativ și el vizează modificările repetate aduse legislației finanicare, respectiv codului fiscal și codului de procedură fiscală. Au fost ani în care codul fiscal a suferit zeci de modificări, lucru ce s-a realizat nu în cadrul unei mari reforme, survenite la mulți ani după adoptare, ci aproape în fiecare an de la intrarea lor în vigoare. Or, asemenea coduri au fost adoptate tocmai în scopul de a fixa sarcinile fiscale ale contribuabililor în parametrii indispensabili de claritate, stabilitate și predictibilitate a reglementărilor.

Situația evocată nu este cu totul identică în privința altor coduri, deși trebuie să recunoaștem că stabilitatea acestora a devenit relativ fragilă în ultimii ani. Avem în vedere codul civil, codul de procedură civilă, codul penal și codul de procedură penală, toate intrate în vigoare la începutul acestui deceniu (2011-2014). Dar chiar și recentul cod administrativ a suferit modificări importante la puțin tiump de la intrarea lui în vigoare. O parte dintre modificările intervenite în privința acestor coduri au fost legitimate și chiar impuse de deciziile de neconstituționalitate adoptate de instanța de control constituțional. Dar și această realitate demonstrează o anumită lipsă de calitate a procesului legislativ care a condus la soluții neconstituționale.

În privința stabilității legislative ar fi fost util să privim mai mult înspre democrațiile occidentale unde marile coduri au dăinuit multe decenii și chiar mai bine de un secol, cum este cazul codului civil și a codului de procedură civilă francez. Despre primul Napoleon spunea, în exil pe insula Sfânta Elena, că adevărata sa glorie nu constă în cele patruzeci de bătălii câștigate, ci în adoptarea Codului civil. Iar despre Codul de procedură civilă un mare procedurist francez spunea că în Franța marile coduri au apărut la un interval de aproximativ 130-140 de ani (codul anterior a fost adoptat în anul 1806, iar cel azi este în vigoare dn anul 1977), iar în atare condiții un viitor cod ar trebui să fie adoptat undeva la orizontul anului 2200^[7].

Situația ordonanțelor în general, dar în special a celor de urgență, este una de a dreptul dezastruoasă; datele oferite mai sus (de Grayling Act Trend) ne dispensează de orice comentariu. În acest registru poate fi înțeles, într-o anumită măsură, și demersul Președintelui României de a iniția un referendum pentru interzicerea ordonanțelor de urgență în domeniul infracțiunilor, pedepselor și al organizării judiciare. Critica președintelui referitoare la excesul de ordonanțe de urgență este însă una pe deplin justificată.

Din păcate nici actualul guvern, instalat în noiembrie 2019, nu a făcut alte „progrese” decât cele cunoscute și relevate deja. La o analiză atentă s-ar putea spune, fără teama de a greși, că doar într-o zi singură zi (4 februarie 2020) Guvernul României a adoptat un număr de 20 de ordonanțe (de la nr.8 la 27). Este într-adevăr, o zi „istorică”, mai cu seamă că adoptarea lor s-a făcut în timpul serii sau chiar noaptea „ca ……”. Dar ne oprim aici cu o atare constatare, spre a nu depși decența unei abodări științifice adecvate.

Mai adăugăm că în primele patru luni ale acestui an guvernul a adoptat 60 de ordonanțe de urgență, iar în perioada 6 noiembrie-30 decembrie numărul lor a fost de 20. Prin urmare, în cinci luni de guvernare au fost adoptate 80 de OUG. O „performanță notabilă” dacă avem în vedere că pe tot parcursul anului 2019 au fost adoptate 91 de ordonanțe. Dar să  nu insistăm asupra unui subiect atât de delicat. Ne limităm să arătăm totuși că unele dintre aceste ordonanțe au fost atacate fața Curții Constituționale, iar unele excepții de neconstituționale au și fost admise.

Printr-o atare abordare executivul național s-a substituit Parlamentului României, lucru inadmisibil și care este în afara spiritului constituțional. Întrebarea, nu doar retorică evident, este aceea de a ști cum a fost posibil ca legislativul nostru să permită sau chiar să încurajeze o atare stare de lucruri ?. O explicație poate fi reprezentată de tendințele accentuate de discreditare politică a forului legislativ. Iar în această „operațiune istorică” au fost angajate forțe politice din interiorul, dar și din exteriorul țării, ignorându-se faptul că în orice societate democratică parlamentul este instituția cea mai reprezentativă a poporului. Fără îndoială că Parlamentul actual al României este un organism relativ greoi, constituit dintr-un număr prea mare de deputați și senatori. Referendumul constituțional privitor la reducerea numărului de parlamentari ar fi trebui să fie promovat imediat după adoptare printr-o reglementare corespunzătoare. Se demonstrează din nou poziția importantă pe care o ocupă interesele personale sau de grup în raport cu interesul național.

O analiză obiectivă a situației determinate de avalanșa de ordonanțe de urgență nu poate face abstracție de o anumită complicitate dintre guvern și parlament în privința adoptării unora dintre acestea. Exemplul  ordonanțelor din justiție este unul edificator, forul legislativ manifestând reticiențe în promovarea unor reglementări modificatoare, iar ministrul de justiție exprimând rezerve justificate, după părerea noastră, față de asemenea abordări (atitudine ce a determinat și demisia acestuia).

Din păcate Guvernul României a „forțat”, în mod constant, procedura de adoptare a reglementării unor relații sociale pe calea ordonanțelor de urgență^[8]. Este singura explicație a acestei „inflații” normative de proporții aproape inedite în spațiul Uniunii Europene, Guvernul nesocotind astfel  litera și spiritul Constituției. Recursul la ordonanțe este reglementat și în multe alte țări democratice din spațiul european, dar ele nu trebuie să reprezinte o alternativă la reglementarea prin lege ci doar un instrument de rezolvare a unor situații ce impun o reglementare urgentă a relațiilor sociale. Și în Franța, țară a cărei legislație a fost adeseori un exemplu pentru noi românii, recursul la ordonanțe este admis pentru situații ce reclamă urgență.  Cu mulți ani în urmă Consiliul de Stat a avertizat asupra posibilității multiplicării nejustificate a ordonanțelor guvernamentale. Totuși, situația nu poate fi comparată în niciun caz cu cea din România. Astfel, de pildă, în Franța în perioada 1960-2000 au fost adoptate un număr mediu de 6 ordonanțe pe an, iar numărul record a fost înregistrat în anul 2004, respectiv de 52 de ordonanțe^[9]. Iar recent Guvernul Franței a adoptat câteva ordonanțe ce au fost impuse de starea de urgență generată de Criza Covid-19.

Situația din țara noastră, în materia la care ne referim, aduce prejudicii imense statului de drept. De aceea opinăm că o ataresituație ar trebui să-și găsească o rezolvare urgentă, lucru ce se poate înfăptui numai prin respectarea legii fundamentale de către toți factorii de decizie și printr-o conlucrare eficientă între forțele politice reprezentate în forul legislativ. Din păcate nu există motive serioase să sperăm că în țara noastră se va realiza, într-un viitor foartre apropiat, un consens major în privința sporirii calitative a actului legislativ. Invocarea aproape cotidiană a problemelor din justiție, în lupta politică, legitimează o atare aserțiune. Or, tocmai o asemenea atitudine fragilizează justiția și periclitează, în opinia noastră, în mod grav, independența ei. Justiția are resursele necesare pentru a se redresa prin forțele sale proprii și să se autoguverneze în mod democratic și fără nicio ingerință exterioară.

4. Sumare concluzii

Lupta pentru putere se acutizează de la o zi la alta și scopul urmărit – accesul la guvernare sau menținerea puterii – se dorește să fie realizat cât mai repede și prin orice mijloace. Azi pasiunile politice au ajuns la un stadiu ce depăsește cu mult disputele și controversele destul de tensionate și ele din perioada lucrărilor Adunării Constituante la a căror dezbateri a participat și autorul acestor rânduri în calitate de vicepreședinte al Comisiei de redactare a proiectului de Constituție. Din păcate, în ultimii doi ani, discursul politic se reduce aproape obsesiv la tema „penalilor”, a corupției (fenomen real fără îndoială), și a „legilor justiției”, generând impresia că marile probleme ale națiunii – infrastructură, sănătate, educație, nivel de trai – au fost deja soluționate. Din păcate un asemenea „spectacol” a fost transferat recent și în instituțiile europene, iar alegațiile unor parlamentari români au fost „paralele” cu interesul național. A sosit de mult momentul să ne întrebăm, parafrazându-l pe fostul președinte nord-american J.F.Kennedy, ce putem face noi pentru România, iar nu ce poate face România pentru noi (este o formulă foarte semnificativă pe care autorul a mai folosit-o recent, cu speranța că exemplul va fi urmat și la noi).

Încheiem aceste rânduri cu speranța că viitorul legislativ, ce va rezulta din alegerile următoare, va găsi resursele necesare spre a identifica soluții de natură a stăvili „inflația” legislativă actuală și pentru limitarea rațională a reglementărilor pe calea ordonanțelor și în special a celor de urgență. Într-o democrație sănătoasă abuzul de ordonanțe subminează forța legii și decredibilizează prestigiul forului legislativ. În procesul de reglementare normativă, legea trebuie să fie esențialmente o emanație a aleșilor poporului, iar ordonanțele să constituie o excepție rațională. O evoluție pozitivă este totuși previzibilă, căci, așa cum afirma marele filozof și jurist german Rudolf von Ihering: „În domeniul dreptului, ca pretutindeni altundeva, istoria nu se oprește niciodată”.