Arbitrabilitatea litigiilor izvorâte din contracte administrative

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

I. Considerații introductive

Teoria contractelor administrative își are sorgintea în dreptul francez, inițiatorul teoriei fiind profesorul Gaston Jeze, care a sistematizat deciziile jurisprudenței Consiliului de stat – tribunal administrativ în judecarea litigiilor dintre particulari și administrația publică.

Contractul administrativ este, așadar, creație a dreptului francez și are în centru noțiunea de „interes general” și „serviciu universal”; ne aflăm în prezența unui contract administrativ atunci când „una dintre părți este o autoritate publică, iar contractul conține dispoziții care derogă de la regulile comune ale dreptului privat – așa numitele clauze exorbitante, care au rolul de a asigura o poziție supraordonată a autorității publice”.

Jurisprudența franceză a subliniat faptul că aceste caractere pot fi extinse și la situații în care niciuna din părțile contractante nu este o autoritate publică, căci caracterul contractului nu se stabilește în funcție de calitatea de autoritate publică a uneia dintre părți, ci în funcție de obiectul contractului. La fel, doctrina franceză arată că participarea la realizarea unui serviciu public poate fi un criteriu care califică un contract ca fiind unul administrativ, chiar dacă este încheiat între persoane private și nu conține clauze exorbitante și că toate contractele menționate în Codul achizițiilor publice, sunt contracte administrative.

Doctrina românească, iar mai apoi legislația, a preluat noțiunea de contract administrativ, dar nu au reușit să o contureze suficient de precis și nici să o utilizeze în mod coerent.

Problemele cadrului legislativ românesc, inclusiv în domeniul administrației publice, sunt cunoscute de autoritățile statului, necesitatea raționalizării și sistematizării reglementărilor fiind semnalată în contextul impus de Uniunea Europeană, care pune un accent deosebit pe „buna guvernare” și „o reglementare inteligentă”.

Intenția Guvernului României de a codifica cadrul legal din domeniul administrației publice, prin intermediul unui Cod administrativ și al unui Cod de procedură administrativă, a fost statuată încă din anul 2001 și reiterată în „Strategia pentru consolidarea administrației publice 2014-2020”^[1].

Cod de procedură administrativă se află încă în stadiu de proiect, deși Tezele Prealabile au fost aprobate prin H.G. nr. 1360/2008^[2].

Codul de procedură are în vedere dreptul comparat și experiența altor state, cu sisteme administrative destul de diverse (Portugalia, Austria, SUA, Spania, Polonia, Germania, Grecia etc.), iar structura sa este concepută astfel încât să răspundă nevoii de reglementare unitară a unor aspecte esențiale în funcționarea administrației publice. Astfel, proiectul Codului de procedură administrativă cuprinde dispoziții generale, cum ar fi obiectul de reglementare, înțelesul unor termeni (autoritate publică, activitate administrativă, act administrativ, drept subiectiv și interes legitim etc.), urmată de detalierea procedurii administrative. Sunt tratate principiile generale, părțile procedurii, regimul juridic al competenței, controlul administrativ, formele acestuia și principiile după care se exercită. Finalul proiectului este dedicat căilor de atac pe cale administrativă a actelor administrative: recursul administrativ și jurisdicțiile administrative speciale etc.

Proiectul dedică o parte importantă unei instituții juridice centrale a dreptului administrativ: actul administrativ, reglementează operațiunile administrative, precum și regimul general al contractelor administrative.

Astfel – în cuprinsul Titlului VII – Contractele administrative, sunt precizate criterii de calificare a unui contract ca fiind administrativ, și efectele juridice ale acestei calificări.

Art. 154 – cu denumirea marginală „Dispoziții generale. Definire” -, prevede:

(1) Autoritățile publice pot încheia contracte administrative sau contracte de drept privat.

(2) Contractul administrativ reprezintă acordul de voință cu caracter bi sau multilateral, în care cel puțin o parte este o autoritate publică, prin care se urmărește satisfacerea unui interes public și căruia i se aplică un regim juridic special, de drept administrativ.

(3) Contractele administrative se încheie în formă scrisă, sub sancțiunea nulității absolute.

Condiții pentru calificarea juridică sunt prezentate în cuprinsul art. 155, iar modalitățile de calificare ale contractului administrativ și efectele unei atare calificări sunt detaliate în cuprinsul art. 156^[3] și, respectiv, în art. 157^[4].

Natura juridică – în egală măsură complexă și controversată a contractului administrativ a făcut ca ea să fie revendicată atât de specialiști în drept public, cât și de cei în drept privat.

Prima lege a contenciosului administrativ de după 1989, respectiv Legea nr. 29/1990^[5] nu consacra competența instanței de contencios administrativ în privința soluționării litigiilor izvorâte din contractele administrative și nici nu asimila contractul administrativ actului administrativ.

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004^[6] – modificată și completată prin Legea nr. 262/2007^[7], nu oferă o definiție a contractului administrativ, asimilându-l însă actului administrativ, prin dispoziția expresă cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c), teza finală^[8].

Legea organică nu definește contractul administrativ, însă „invită” legiuitorul ca, în legile speciale, să menționeze expres atunci când competența de judecată pentru litigiile privind alte contracte va fi a instanțelor de contencios administrativ.

În cazul unor asemenea legi speciale, nu va fi necesară menționarea caracterului administrativ al contractului, competența de soluționare a litigiilor fiind o indicație suficientă sub acest aspect.

O problemă se naște totuși din formularea art. 2 alin. (1) lit. c). Lăsând la latitudinea legiuitorului să determine competența în legătură cu „alte categorii de contracte administrative”, rezultă concluzia că, pentru unele categorii de contracte administrative, este posibil ca legiuitorul să stabilească o competență a instanțelor de drept civil sau specializate, altele decât cele de contencios administrativ.

Acele contracte, în cazul în care îndeplinesc criteriile pentru a fi definite ca fiind contracte administrative, nu își pierd această calitate doar pentru motivul că litigiile care se nasc în legătură cu ele sunt date spre soluționare altor instanțe decât cele de contencios administrativ.

În art. 8 alin. (2) și alin. (3) – Legea nr. 554/2004 consacră prevalența principiului interesului public asupra principiul libertății contractuale și atribuie instanței de contencios administrativ competența de a soluționa litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum și orice litigii legate de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea și încetarea contractului administrativ.

Este de subliniat faptul că instanța de contencios constituțional – învestită cu exercitarea controlului conformității cu Legea fundamentală a art. 8 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, s-a pronunțat constant în sensul respingerii ca neîntemeiată a excepției de neconstituționalitate^[9].

În art. 18 alin. (4), referitor la soluțiile pe care le poate pronunța instanța de contencios administrativ, se arată:

„Atunci când obiectul acțiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în funcție de starea de fapt, instanța poate:

a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;

b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;

c) impune uneia dintre părți îndeplinirea unei anumite obligații;

d) suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere;

e) obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale și morale”.

Dispozițiile art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 dovedesc faptul că legiuitorul a fost conștient de faptul că anumite reguli specifice contractelor comerciale funcționează și în cazul contractelor administrative, însă, înțelege să protejeze interesul general, interesul public, făcând aplicabile regulile specifice în acest sens ale contractelor administrative, reguli care ar putea fi invocate doar în fața instanțelor de contencios administrativ, așa cum reiese din dispozițiile art. 8 alin. (3).

Legea nr. 554/2004 stabilește în art. 28, că dispozițiile sale se completează cu prevederile Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.

II. Localizarea arbitrajului comercial în cadrul sistemului de drept român

Deși pare o problemă pur teoretică, s-a spus pe drept cuvânt – în literatura de specialitate că: „determinarea apartenenței instituției arbitrajului comercial și studiul legăturilor acestei instituții cu celelalte ramuri de drept, permite o mai mare precizie în conturarea conceptului de arbitraj, a trăsăturilor și particularităților ce-i sunt proprii și a domeniului de aplicare”.

În Codul de procedură civilă regăsim consacrarea arbitrajului intern în cuprinsul Cărții a IV-a – Despre arbitraj (art. 541-621) iar cea a arbitrajului internațional în cuprinsul Cărții a VII-a – Titlului IV (art. 1.110-1122).

Art. 542 C. pr. civ. – cu denumirea marginală „Obiectul arbitrajului” -, dispune:

(1) Persoanele care au capacitate deplină de exercițiu pot conveni să soluționeze pe calea arbitrajului litigiile dintre ele, în afară de acelea care privesc starea civilă, capacitatea persoanelor, dezbaterea succesorală, relațiile de familie, precum și drepturile asupra cărora părțile nu pot să dispună.

(2) Statul și autoritățile publice au facultatea de a încheia convenții arbitrale numai dacă sunt autorizate prin lege sau prin convenții internaționale la care România este parte.

(3) Persoanele juridice de drept public care au în obiectul lor de activitate și activități economice au facultatea de a încheia convenții arbitrale, în afară de cazul în care legea ori actul lor de înființare sau de organizare prevede altfel. În interpretarea dispoziției legale menționate, doctrina de specialitate a statuat că arbitrabilitatea unui litigiu poate fi privită din dublă perspectivă :

– arbitrabilitatea obiectivă [alin. (1)], ce este condiționată de natura patrimonială a litigiului, precum și de caracterul tranzacționabil al drepturilor părților;

Deși noțiunea de „patrimonial” a fost eliminată din definiția arbitrajului național (în vechiul Cod de procedură civilă – art. 340 , această mențiune fiind expresă), în doctrină opinia majoritară a fost că, și în absența unei astfel de precizări, numai litigiile patrimoniale pot fi arbitrabile. S-a exprimat și opinia contrară, în sensul că noua formulare indică faptul că este vorba despre litigii patrimoniale/nepatrimoniale cu primire la drepturi de care părțile pot să dispună. A fost semnalat cazul „arbitrajului” în conflictele privind drepturile pacientului^[10].

– arbitrabilitatea subiectivă [alin. (2) și (3)], este legată de capacitatea subiectelor de drept public de a încheiat convenții arbitrale.

Alin. (2) al art. 542 C. pr. civ. nu dă curs la interpretări: statul și autoritățile publice pot încheia convenții arbitrale numai dacă sunt autorizate prin lege sau prin convenții internaționale la care România este parte.

Prin legi speciale s-a prevăzut expres posibilitatea statului și autorităților publice de a recurge la arbitraj^[11].

Dispozițiile art. 542 alin. (2) și (3) sunt preluate în „Regulile de procedură arbitrală ale Curții de Arbitraj Comercial Internațional de pe lângă CCIR, aprobate prin Decizia nr. 7/2013”^[12].

Art. 1.112 C. pr. civ. – intitulat „Arbitrabilitatea litigiului” -, prevede că:

„(1) Orice cauză de natură patrimonială poate face obiectul arbitrajului dacă ea privește drepturi asupra cărora părțile pot dispune liber, iar legea statului de sediu al instanței arbitrale nu rezervă competența exclusivă instanțelor judecătorești.

(2) Dacă una din părțile convenției arbitrale este un stat, o întreprindere de stat sau o organizația controlată de stat, această parte nu poate invoca propriul său drept pentru a contesta arbitrabilitatea unui litigiu sau capacitatea sa de a fi parte în procesul arbitral”.

Alin. (1) consacră arbitrabilitatea obiectivă, aptitudinea unui diferend de a face obiectul arbitrajului internațional și stabilește o limitare suplimentară: legea statului de sediu al instanței arbitrale să nu rezerve pentru litigiul dedus arbitrajului competență exclusivă instanțelor judecătorești.

La noi, astfel de competențe se deduc din reglementarea art. 542 C. pr. civ.

Alin. (2) consacră arbitrabilitatea subiectivă, capacitatea unei persoane de a fi parte într-un litigiu sau de a reprezenta o parte. O situație specială se referă la capacitatea statelor, o întreprinderilor de stat sau a organizațiilor controlate de stat, care nu pot invoca propriul lor drept pentru a contesta arbitrabilitatea unui litigiu sau capacitatea de a fi parte în procesul arbitral.