Administrația publică 2017. Culegere de acte normative

INCLUDE:

• Cuvânt-înainte

• Legislație principală și secundară

• Decizii ale Curții Constituționale, recursuri în interesul legii și hotărâri prealabile

Doctrina și practica dreptului administrativ sunt constante în a afirma că una dintre trăsă­turile fundamentale ale acestei ramuri a dreptului public o constituie faptul că este dominat de principiul legalității. Consacrat în anii Revoluției franceze, ca expresie a nevoii de a limita și controla puterea etatică^[1], acest principiu a fost aculturat treptat în întregul sistem juridic continental, devenind în prezent „corolarul statului de drept”^[2].

România nu a făcut excepție de la acest fenomen, astfel că impunerea legii ca fundament și limită în activitatea administrației publice poate fi considerată drept un element esențial în mo­der­nizarea societății. În Cuvântul de lămurire la o celebră lucrare editată sub egida Institutului de Științe Administrative din perioada interbelică se sublinia: „cunoașterea amă­nunțită a legilor, schimbarea mentalității administratorilor prin ridicarea nivelului moral și intelectual al maselor, temeinica pregătire profesională a funcționarilor publici, acestea sunt coloanele de granit pe care democrația trebuie să-și înalțe templul ei”^[3].

În doctrina clasică a dreptului administrativ, principiul legalității a fost analizat dintr-o dublă perspectivă. Din punct de vedere material, acest principiu presupune regula că toate actele normative trebuie să conțină dispoziții generale și impersonale, iar toate actele individuale trebuie să fie în conformitate cu aceste dispoziții. Din punct de vedere formal, principiul legalității are în vedere competența organului de la care emană norma generală și impersonală, care trebuie să fie diferit de organul care acționează pe cale individuală^[4].

Privit în această cheie, principiul legalității nu avea aplicabilitate față de actele de gu­ver­nă­mânt, prerogativele administrației în timp de război, actele de tutelă administrativă și actele autori­tă­ților militare (legalitatea materială) și, respectiv, față de decretele-lege (legalitatea formală). Toate aceste excepții de la aplicarea principiului legalității erau explicate prin „nevoia dictată de interese de stat, ca administrația să aibă în anumite cazuri o libertate mai mare de acțiune”^[5].

Constituția României consacră principiul legalității în cuprinsul art. 1 alin. (5), conform căruia „respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie”. În analiza acestui text, introdus prin dispozițiile pct. 1 din Legea de revizuire a Constituției României
nr. 429/2003^[6]), s-a subliniat obligația generală a respectării legilor atât de către particulari, cât și de către admi­nistrație, care nu poate acționa decât în baza și în limitele legii. Prin referirea expresă la supremația Constituției se instituie, chiar dacă într-o manieră incompletă, sistemul ierarhiei actelor normative după criteriul naturii și formei voinței care se exprimă în normă^[7]).

Actele normative nu au aceeași forță juridică, ele aflându-se într-un raport ierarhic care corespunde unei ierarhii a organelor^[8]. Potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată^[9], cu modificările și completările ulterioare, „actele normative se elaborează în funcție de ierarhia lor, de categoria acestora și de autoritatea publică competentă să le adopte”.

În vârful acestei construcții piramidale^[10] se află Constituția, act normativ cu forță juridică supremă, toate celelalte acte normative trebuind să fie elaborate și aplicate în acord cu dispozițiile acesteia. Pe nivelul imediat următor se găsesc legile, în cadrul cărora distingem categoria legilor organice, care reglementează primar raporturile sociale prevăzute în art. 73 alin. (3) din Constituție, și categoria legilor ordinare, care reglementează în mod primar orice domeniu de activitate al relațiilor sociale, cu excepția celor rezervate legilor organice.

Urmează actele Guvernului adoptate în baza delegării legislative (ordonanțele simple și ordonanțele de urgență), precum și actele administrative adoptate sau emise pentru organi­za­rea executării legilor. Actele administrative cu caracter normativ cunosc și ele o ierarhie proprie în cuprinsul căreia au fost menționate următoarele: decretele Președin­te­lui României; hotă­râ­rile de Guvern; deciziile prim-ministrului; ordinele miniștrilor; ordinele prefecților; hotărârile consiliului județean; dispozițiile președintelui consiliului județean; hotărârile consiliului local; dispozițiile primarilor. Ca regulă, toate actele administrative individuale trebuie să respecte, la mo­­mentul adoptării sau emiterii lor, actele normative adoptate sau emise în materia respec­tivă^[11].

În domeniul administrației publice locale, principiul legalității cunoaște și o reglementare expresă în cuprinsul art. 2 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, republicată^[12], cu modificările și completările ulterioare. Potrivit acestei dispoziții legale, „Ad­mi­­nistrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se organizează și funcționează în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale, deconcentrării serviciilor publice, eligibilității autorităților administrației publice locale, legalității și al consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit”.

Având în vedere reglementarea actuală a principiului legalității, putem reține ideea com­ple­xității surselor legalității, care nu pot fi restrânse exclusiv la lege, ca act juridic specific Parlamentului. Din perspectiva activității administrației publice, principiul legalității are un conținut structurat pe trei cerințe esențiale^[13]:

a) legalitatea reprezintă limita acțiunii administrative, în sensul că actul administrativ nu trebuie să contravină regulilor de drept generale și impersonale care îi sunt aplicabile;
b) legalitatea este fundamentul acțiunii administrative, prin faptul că administrația nu poate acționa decât dacă este abilitată în acest sens printr-o normă de drept;
c) legalitatea obligă administrația publică să acționeze în sensul efectiv de respectare a legii, ceea ce presupune aducerea la cunoștință publică a dispozițiilor actului normativ prin publicare sau prin orice altă formă de comunicare.

În teoria actelor administrative s-a dezvoltat principiul potrivit căruia actele administrative normative intră în vigoare în momentul publicării, iar actele administrative individuale în momentul comunicării. Publicitatea actelor normative este una dintre consecințele cele mai importante ale principiului legalității în condițiile în care nimeni nu poate invoca necunoașterea legii drept motiv al încălcării acesteia.

Fără cunoașterea temeinică a legii (în sensul larg al acestei noțiuni), nu se poate concepe o bună și dreaptă administrație. Din această perspectivă, specialiștii în drept administrativ au fost întotdeauna preocupați de asigurarea unor instrumente care să vină în sprijinul personalului din administrația publică, a practicienilor din câmpul juridic, profesorilor, studenților și, nu în ultimul rând, celor cărora le este destinată activitatea administrației publice. În special în perioada interbelică, au fost publicate consistente culegeri de legi specifice administrației publice, cuprinzând, în afară de actele normative, și expuneri de motive, extrase din dezbaterile parla­mentare, adnotări și indexuri alfabetice. Unele dintre aceste lucrări sunt intitulate ambițios „coduri”, deși prin conținutul lor nu cuprind decât o mică parte din vasta legislație a administrației publice din România.

Amintim, în acest sens, Codul mic administrativ editat de Iuliu Moldovan (prim notar la Cluj)^[14], Codul administrativ editat de Simeon Ursu (vicepreședintele Asociației Notarilor din România) și Ionel V. Vlad (notar)^[15], Codul administrativ publicat în trei volume între anii 1925 și 1927^[16] de I.D. Panaitescu (director în Ministerul de Justiție), Virgil Ionescu-Dârzeu (director în Ministerul de Interne) și A. Panaitescu (maior în cadrul Comandamentului Corpului de Jandarmi) și, mai cu seamă, Codul administrativ adnotat aparținând lui Paul Negulescu (profesor de drept public la Universitatea din București), Romul Boilă (profesor de drept public la Universitatea din Cluj) și Gheorghe Alexianu (profesor de drept public la Universitatea din Cernăuți)^[17].

În ultimele decenii, s-a consolidat ideea codificării dreptului administrativ, abandonându-se teoria tradițională conform căreia dreptul administrativ nu poate fi codificat ca urmare a excesivei sale „mobilități”. Pornindu-se de la principiul că transparența administrației „nu este de conceput fără norme clare, pe cât posibil unitare, cunoscute de toată lumea”^[18], doctrina de drept administrativ susține în mod argumentat necesitatea codificării administrative. Asupra modului concret de realizare a acestui proces, opiniile sunt diferite, propunându-se, de către majoritatea autorilor, o codificare în etape, care să debuteze cu adoptarea unui Cod de procedură administrativă. Această variantă este susținută și prin raportarea la dreptul com­parat și, în special, la discuțiile de la nivelul Uniunii Europene privind adoptarea unui cod de procedură administrativă. De remarcat și existența proiectului ReNEUAL^[19], care și-a propus „să elaboreze un cod de procedură administrativă european care să reu­nească principiile europene prezente atât în legislația europeană, cât și în jurisprudența Curții Europene de Justiție sub un set de «norme standard privind procedurile administrative ale UE»”^[20].

În legătură cu codificarea normelor de drept administrativ substanțial, s-a atras atenția că România ar fi singurul stat european care ar opta pentru o astfel de soluție în condițiile în care, în general, „statele europene evită codificarea dreptului administrativ substanțial”^[21]. Codul administrativ portughez din anul 1936, pornit din ideea de a raționaliza dreptul ad­mi­­nistrativ prin crearea unor proceduri și norme unitare, deși este oficial în vigoare, în prezent se aplică doar parțial^[22].

La nivelul Guvernului României, în anul 2008 au fost aprobate Tezele prealabile ale proiectului Codului de procedură administrativă^[23], iar în cursul anului 2016 au fost aprobate și Tezele prealabile ale proiectului Codului administrativ^[24].

Până la concretizarea procesului de codificare administrativă, publicarea unor culegeri de acte normative privind organizarea și funcționarea administrației publice rămâne un demers util, în condițiile în care navigarea prin acest labirint normativ este dificilă pentru profesioniști dar, mai ales, pentru nespecialiștii în domeniu. Față de aceștia din urmă, se pune problema accesibilității legii ca o exigență a principiului securității juridice.

Prezenta lucrare nu pretinde a fi o culegere exhaustivă. Un asemenea obiectiv este greu de realizat, în condițiile în care spațiul normativ specific dreptului administrativ este în continuă creștere și prezintă o complexitate sporită. Inflația normativă, criticată în mod constant de autorii de drept administrativ, a cunoscut în ultimele două decenii coordonate îngrijorătoare. Am încercat însă selectarea celor mai importante acte normative care, prin incidența lor în practică, contribuie la aprofundarea mecanismului de organizare, funcționare și control al administrației publice din România.

O parte semnificativă din aceste acte normative au fost adnotate cu dispoziții conexe, hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, decizii pronunțate în interesul legii sau decizii ale instanței de contencios constituțional. La final, a fost adăugat un index alfabetic, pentru a facilita identificarea noțiunilor relevante în corpul lucrării.

Comandă lucrarea „Administrația publică 2017. Ediție tipărită pe hârtie albă”