Acţiune în contencios administrativ. Anularea parţială a H.G. nr. 1.217/2003 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, respectiv a art. 7 din Norme

În M. Of. nr. 492 din 18 iunie 2019, s-a publicat Sentință civilă nr. 2682/2016 a Curții de Apel București – Secția contencios administrativ și fiscal, cu privire la anularea anularea parțială a H.G. nr. 1.217/2003 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. (3) și (4) din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război, astfel cum a fost modificată prin H.G. nr. 1.301/79.08.2004 pentru modificarea unor prevederi ale Normelor metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. (3) și (4) din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război, aprobate prin H.G. nr. 1.217/2003, respectiv a art. 7 din Norme.

Redăm, în continuare, considerentele Curții de Apel București

„Reclamantul a solicitat anularea art. 7 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 și 4 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război, aprobate prin H.G. nr. 1.217/2003, astfel cum a fost modificată prin H.G. nr. 1.301/79.08.2004, text care are următorul conținut:

«Art. 7. – Persoanele îndreptățite potrivit legii primesc ca despăgubire suma de 1.564 lei pe hectarul de teren la care au dreptul.»

Se impune precizarea că în textul citat de reclamant în partea introductivă a cererii de chemare în judecată (fila 5 dosar) apare suma exprimată în lei vechi (ROL), având în vedere data adoptării actului normativ, respectiv suma de 15.640.000 lei.

În forma actuală a actului normativ, suma a fost transformată în lei noi (RON), fiind vorba despre 1.564 lei.

Așa cum rezultă din denumirea și din conținutul actului normativ a cărui anulare parțială se solicită, Curtea constată că H.G. nr. 1.217/2003, modificată prin H.G. nr. 1.301/79.08.2004, a fost adoptată în temeiul și în aplicarea prevederilor art. 13 alin. (3) și (4) din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război.

Prevederile legale în aplicarea cărora au fost emise normele metodologice criticate de reclamant au următorul conținut:

«Art. 13. – (3) Veteranii de război care, din cauza deficitului de teren în localitățile unde domiciliază sau în alte localități, nu au putut fi împroprietăriți conform legii vor fi despăgubiți cu o sumă ce reprezintă contravaloarea terenului la care erau îndreptățiți conform legii.

(4) Cuantumul despăgubirilor se stabilește luându-se în considerare valoarea terenului la data atribuirii și se suportă din bugetul de stat.»

Actul administrativ a cărui legalitate este criticată este o hotărâre de Guvern, făcând parte din categoria actelor administrative cu caracter normativ, supuse exigenței respectării principiului ierarhiei actelor normative care presupune obligativitatea conformității actelor administrative cu caracter normativ cu actele normative cu forță juridică superioară în executarea cărora se emit/adoptă.

Acest principiu este consacrat de prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care, la alin. (3) al art. 4 intitulat «Ierarhia actelor normative», prevede că «Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă.»

Art. 75 din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, statuează că actele date în executarea unui act normativ se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului.

Faptul că hotărârile de Guvern, ca acte administrative cu caracter normativ, se adoptă exclusiv în vederea organizării executării legilor rezultă, indiscutabil, și din prevederile art. 11 lit. c) și art. 26 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 90/2001, cu modificările și completările ulterioare.

Din analiza sistematică a prevederilor legale menționate și ținând cont de principiul general al ierarhiei actelor normative, Curtea reține că hotărârile Guvernului pot avea ca obiect de reglementare exclusiv modul de aplicare, de punere în executare, în concret, a legii, fără posibilitatea de a excede sfera de reglementare stabilită de legiuitor, în sensul adăugării la lege sau a modificării acesteia prin normele de aplicare.

Urmează, așadar, ca legalitatea prevederilor art. 7 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 și 4 din Legea nr. 44/1994 să fie examinată prin raportare la prevederile legale în aplicarea căreia au fost adoptate.

Analiza comparativă a prevederilor art. 13 din Legea nr. 44/1994 și a normelor metodologice de aplicare adoptate în temeiul acestora evidențiază faptul că, pe de o parte, actul normativ cu forță juridică superioară (legea) prevede faptul că despăgubirea acordată veteranilor de război constă într-o sumă de bani ce reprezintă contravaloarea terenului la care erau îndreptățiți, iar, pe de altă parte, actul normativ cu forță juridică inferioară, adoptat ulterior în vederea punerii în aplicare a legii (art. 7 din Normele metodologice), prevede faptul că despăgubirea acordată veteranilor de război constă în suma de 1.564 lei.

Un prim aspect observat de Curte constă în faptul că prin această prevedere din normele metodologice s-a operat în fapt o veritabilă modificare a prevederilor art. 13 alin. (3) și (4) din Legea nr. 44/1994, în condițiile în care despăgubirea stabilită de lege, egală cu valoarea terenului la data atribuirii, a fost înlocuită cu o sumă fixă de 1.564 lei, ceea ce, în opinia Curții, contravine principiului ierarhiei actelor normative, consacrat de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, citat anterior.

Pe de altă parte, modificarea unei legi printr-o hotărâre de Guvern încalcă dispozițiile art. 58 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora evenimentele legislative – modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea – pot fi dispuse prin acte normative ulterioare de același nivel sau de nivel superior.

De altfel, faptul că s-a intenționat modificarea legii printr-o hotărâre de Guvern rezultă și din argumentația pârâtului, prezentată în cuprinsul întâmpinării, potrivit căreia modificările legislative în materie se datorează deficitului de teren, iar analiza dispozițiilor legale nu poate fi desprinsă din tabloul realității prezente la data emiterii actului normativ. Aceste argumente nu pot fi primite, întrucât, în opinia Curții, nu este admisibil ca o lege în accepțiunea stricto sensu, de act al Parlamentului, să fie modificată, printr-o normă metodologică de aplicare conținută într-o hotărâre de Guvern, norma emisă fiind astfel deturnată de la unicul său scop recunoscut de legiuitor, acela de punere în aplicare a legii. În situația în care realitatea economică și socială ar fi impus plafonarea despăgubirilor acordate la o anumită sumă fixă, așa cum s-a întâmplat, această modificare ar fi putut fi realizată exclusiv prin adoptarea unei legi sau a unei ordonanțe simple sau de urgență (în condițiile stabilite de prevederile constituționale și legale) de modificare a prevederilor art. 13 alin. (3) și (4) din Legea nr. 44/1994, și nu prin normele metodologice emise în aplicarea acestor prevederi legale.

Și sub aspectul conținutului, Curtea constată că H.G. nr. 1.217/2003, astfel cum a fost modificată prin H.G. nr. 1.301/2004, respectiv în ceea ce privește art. 7 din Normele metodologice, contravine art. 13 alin. (3) și (4) din Legea nr. 44/1994, întrucât stabilirea unei sume fixe pentru despăgubirea veteranilor de război, fără luarea în considerare a diferiților factori care pot influența valoarea terenurilor la care erau îndreptățiți pentru a fi împroprietăriți este într-o vădită contradicție cu prevederile legale care impun ca nivelul despăgubirilor să se situeze la contravaloarea terenului la care aceștia erau îndreptățiți, aceasta fiind diferită, de la caz la caz, având în vedere mai multe criterii – situarea localității de domiciliu a titularului în mediul urban sau rural, rangul localităților, zona în care este amplasat terenul, categoria de folosință.

Stabilind despăgubirea la nivelul unei sume egale cu valoarea terenului la data atribuirii, rațiunea legiuitorului a fost aceea ca titularii să își poată procura terenul respectiv cu suma acordată în acest mod, legea stabilind și momentul la care se raportează valoarea terenului, acesta fiind momentul atribuirii, adică al recunoașterii dreptului, astfel încât valoarea despăgubirii este un element care are existența dependentă și de criteriul temporal, or, suma fixă de 1.564 lei nu este în măsură să asigure finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Legii nr. 44/1994.

Astfel, nelegalitatea art. 7 din Normele metodologice este evidentă, în condițiile în care, pe de o parte, alin. (3) al art. 13 nu face vreo trimitere la un alt act normativ prin care să se stabilească valoarea despăgubirii, alin. (4) instituie un criteriu unic de stabilire a cuantumului despăgubirii, și anume contravaloarea terenului la data atribuirii (a recunoașterii dreptului), la care veteranul este îndreptățit în temeiul legii, iar, pe de altă parte, nu a operat nicio delegare legislativă sau o modificare legislativă, în sensul împuternicirii Guvernului să stabilească valoarea unor terenuri și modalitățile de plată printr-o hotărâre proprie sau, după caz, să limiteze cuantumul valoric al acestei despăgubiri.

De asemenea, Curtea constată că, așa cum în mod corect a subliniat reclamantul, cuantumul sumei de 1.564 lei nu a fost niciodată actualizat, astfel încât nu corespunde valorii indicate la art. 13 alin. (3) și (4) din Legea nr. 44/1994.

În ceea ce privește vătămarea drepturilor și intereselor legitime ale reclamantului, în sensul art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, aceasta este evidentă în opinia Curții, având în vedere că stabilirea unui cuantum fix, derizoriu, al despăgubirii încalcă obligația indemnizării echitabile a veteranilor de război, având în vedere că, odată cu recunoașterea calității de persoană beneficiară a Legii nr. 44/1994, veteranul de război sau succesorul acestuia (în speță, reclamantul) devine proprietarul unui «bun», în sensul CEDO, iar în concret, acesta are dreptul de a beneficia de un teren sau de echivalentul real al acestui bun.

Or, pe de o parte, există o vădită disproporție între suma de 1.564 lei și o sumă care reprezintă contravaloarea terenului care urma a fi atribuit, iar, pe de altă parte, așa cum se arată în cuprinsul notei de fundamentare a H.G. nr. 1.301/79.08.2004, la data adoptării actului normativ 32% dintre veterani primiseră terenuri în localitățile de domiciliu, ceea ce face ca între aceste persoane și cei care nu au primit teren, așa cum este cazul reclamantului, să se creeze o discriminare, fiind evident că valorile terenurilor atribuite sunt cu mult mai mari decât suma de 1.564 lei stabilită de Guvern.

În concluzie, sintetizând argumentele prezentate, Curtea conchide în sensul că H.G. nr. 1.217/2003, astfel cum a fost modificată prin H.G. nr. 1.301/2004, este parțial nelegală, respectiv în ceea ce privește prevederea art. 7 din Normele metodologice, întrucât este în contradicție cu art. 13 alin. (3) și (4) din Legea nr. 44/1994, în temeiul și în aplicarea căreia a fost adoptată, operând o veritabilă modificare a legii, în sensul înlocuirii criteriului unic de stabilire a cuantumului despăgubirii, și anume contravaloarea terenului la data atribuirii, cu o sumă fixă în cuantum de 1.564 lei.

În ceea ce privește cererea completatoare, prin care reclamantul a solicitat să se constate nelegalitatea operațiunilor prealabile emiterii actului administrativ atacat, inclusiv lipsa unora din acestea, Curtea constată că aceasta este neîntemeiată, întrucât, așa cum se poate observa din cuprinsul documentației anexate, au fost respectate formalitățile de adoptare a actului normativ atacat, fiind elaborată o notă de fundamentare și fiind obținute avizele prevăzute de lege, inclusiv avizul ministrului justiției și al Consiliului Legislativ.

Susținerea reclamantului în sensul că lipsesc fundamentarea necesară, studiile efectuate, necesitatea și stringența modificării, criteriile și motivațiile reale, implicațiile sociale, un calcul economic nu poate fi primită, întrucât acestea sunt considerente ce țin de oportunitate și intră în marja de apreciere a emitentului actului care își asumă riscul adoptării unui act normativ insuficient fundamentat din perspectiva implicațiilor sociale și economice, instanța de contencios administrativ neputând cenzura aspectele de oportunitate pe care se fundamentează reglementarea.

Referitor la argumentele reclamantului privind neîndeplinirea condițiilor de fond ale actului administrativ normativ, în sensul necorelării cu actele normative de nivel superior, cu reglementările comunitare și tratatele internaționale și neconcordanței cu principiile și dispozițiile actului normativ care este pus în aplicare, acestea sunt critici care vizează actul normativ însuși, fiind avute în vedere de instanță la analiza de legalitate a H.G. nr. 1.217/2003, astfel cum a fost modificată prin H.G. nr. 1.301/2004, și atrăgând nelegalitatea acesteia, și nu a operațiunilor prealabile la care face referire reclamantul în cererea completatoare. Aceleași considerente sunt valabile și în ceea ce privește critica referitoare la încălcarea principiilor și dispozițiilor Convenției Europene și ale dreptului european (Tratatele UE), aceste aspecte ținând de conținutul actului normativ, și nu de avizele sau operațiunile prealabile adoptării acestuia.

În concluzie, constatând că actul administrativ cu caracter normativ atacat contravine art. 13 alin. 3 și 4 din Legea nr. 44/1994, în temeiul și în aplicarea căreia a fost adoptat, Curtea, în temeiul dispozițiilor art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004, va admite în parte acțiunea, astfel cum a fost precizată, va anula în parte H.G. nr. 1.217/2003, astfel cum a fost modificată prin H.G. nr. 1.301/2004, respectiv în ceea ce privește art. 7 din Normele metodologice, și va respinge în rest acțiunea ca neîntemeiată (în ceea ce privește constatarea nelegalității avizelor și operațiunilor prealabile).

Văzând și dispozițiile art. 453 din Codul de procedură civilă, raportat la soluția pronunțată, la cererea reclamantului, Curtea îl va obliga pe pârâtul Guvernul României la plata către reclamant a sumei de 50 lei, cheltuieli de judecată reprezentând taxa judiciară de timbru”.