Decizia ÎCCJ (Complet RIL) nr. 16/2016 (M. Of. nr. 110/09.02.2017): Dispozițiile art. 1, art. 231 și art. 278 alin. (2) din Codul muncii

În M. Of. nr. 110 din 9 februarie 2017, a fost publicată Decizia ÎCCJ nr. 16/2016 privind soluționarea unui recurs în interesul legii având ca obiect „interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 1, art. 278 alin. (2) și art. 231 din Legea nr. 53/2003 – Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Codul muncii), art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), raportat la prevederile Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 393/2004) și art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 188/1999).

Codul muncii

„Art. 1

(1) Prezentul cod reglementează domeniul raporturilor de muncă, modul în care se efectuează controlul aplicării reglementărilor din domeniul raporturilor de muncă, precum și jurisdicția muncii.(2) Prezentul cod se aplică și raporturilor de muncă reglementate prin legi speciale, numai în măsura în care acestea nu conțin dispoziții specifice derogatorii”.

(…)

„Art. 231

Prin conflicte de muncă se înțelege conflictele dintre salariați și angajatori privind interesele cu caracter economic, profesional sau social ori drepturile rezultate din desfășurarea raporturilor de muncă”.

(…)

„Art. 278

(…)

(2) Prevederile prezentului cod se aplică cu titlu de drept comun și acelor raporturi juridice de muncă neîntemeiate pe un contract individual de muncă, în măsura în care reglementările speciale nu sunt complete și aplicarea lor nu este incompatibilă cu specificul raporturilor de muncă respective”.

Legea nr. 554/2004

„Art. 2. – Semnificația unor termeni

(1) În înțelesul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații:

(…)

f) contencios administrativ – activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim”.

Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare

Legea nr. 188/1999

„Art. 109

Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe”.

VIII. Înalta Curte de Casație și Justiție

27. Recursul în interesul legii îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 514 și 515 din Codul de procedură civilă, fiind exercitat de un subiect de drept căruia legea îi recunoaște legitimare procesuală și având ca obiect probleme de drept pentru care s-a făcut dovada că au fost soluționate în mod diferit, prin hotărâri judecătorești definitive, pronunțate de mai multe instanțe judecătorești de pe teritoriul țării.

28. Așa cum s-a susținut și în raportul întocmit în cauză, deși nu s-au atașat copii de pe hotărâri judecătorești care să reflecte jurisprudența asupra tuturor categoriilor de litigii ce pot fi supuse analizei, acest aspect de inadmisibilitate poate fi înlăturat prin pronunțarea unei soluții de principiu, solicitată de altfel prin sesizare, ca urmare a reformulării problemelor de drept aduse în fața Înaltei Curți de Casație și Justiție, în sensul stabilirii dispozițiilor legale aplicabile raporturilor juridice în discuție – reformulare de natură a lămuri toate problemele.

29. Calificarea raporturilor juridice în discuție este esențială, în funcție de aceasta primind rezolvare și celelalte.

a) Raporturile juridice în cauză sunt raporturi juridice de muncă sui generis.

30. Calificarea în acest sens a fost făcută de Înalta Curte de Casație și Justiție, Secțiile Unite, prin Decizia în interesul legii nr. 46 din 15 decembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 16 iulie 2009, prin care s-a reținut că: „Prestarea muncii se realizează în cadrul unor raporturi sociale care, odată reglementate prin norme de drept, devin, de regulă, raporturi juridice de muncă.

În această categorie intră raporturile de muncă (de serviciu) ale funcționarilor publici civili sau militari, ale soldaților și gradaților voluntari, ale persoanelor care dețin demnități publice, ale magistraților și magistraților-asistenți, ale personalului auxiliar de specialitate din cadrul instanțelor și parchetelor de pe lângă acestea, ale membrilor cooperatori și raporturile juridice de muncă născute în baza încheierii contractului individual de muncă”. Deși pentru pronunțarea acestei decizii Înalta Curte de Casație și Justiție a avut a soluționa un recurs în interesul legii având un obiect diferit, tangențial a calificat și raportul juridic dedus judecății în prezentul dosar, asimilându-l cu cel pentru care a fost sesizată în cauza respectivă.

31. Raporturile juridice de muncă se pot fundamenta fie pe un contract individual de muncă, materializat în urma încheierii, semnării de către părți, fie se pot desfășura și în lipsa acestuia – în această din urmă categorie fiind incluși magistrații care „constituie o categorie specială de personal care își desfășoară activitatea în temeiul unui raport de muncă sui generis”, situația celor care dețin demnități publice fiind asimilată, prin decizia menționată, cu cea a acestora.

32. Elementele evidențiate de doctrină se regăsesc și în raporturile juridice în discuție, cu specificul determinat de fundamentul său, reprezentat de actul de alegere publică și de obligațiile/drepturile ce le sunt fixate primarului/viceprimarului de norme legale/statute, precum și ale unității administrativ-teritoriale, mai exact ale colectivității care o formează, ce poate interveni fie prin autorități, fie prin participare directă în cazul referendumului în controlarea activității acestora, așa cum prevăd dispozițiile art. 73 din Legea nr. 393/2004.

33. Nu se poate nega raportul de subordonare care are însă un caracter specific, neputându-se identifica cu cel clasic, specific contractului de muncă.

34. Astfel, dispozițiile art. 3 din Legea nr. 215/2001 prevăd că „(1) Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii.

(2) Acest drept se exercită de consiliile locale și primari, (…)

(4) Prin colectivitate locală se înțelege totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială”, în vreme ce în art. 4 alin. (2) se arată că „Autonomia locală privește organizarea, funcționarea, competențele și atribuțiile, precum și gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparțin comunei, orașului, municipiului sau județului, după caz”, iar în art. 3 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 se prevede că „În exercitarea mandatului, aleșii locali se află în serviciul colectivității locale și sunt responsabili în fața acesteia”.

35. Deși art. 57 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 prevede că viceprimarul este subordonat primarului și înlocuitorului de drept al acestuia, care îi poate delega atribuțiile sale, acesta, în calitate de ales local, se află în serviciul colectivității locale și este responsabil în fața acesteia, cu care stabilește un raport juridic distinct, solicitat a fi clarificat în prezentul dosar.

36. În privința dependenței economice este de subliniat că, așa cum s-a arătat anterior (cu referire la doctrina în materie), pentru activitatea desfășurată primarul/viceprimarul primesc o indemnizație lunară, indemnizație care, în esență, constituie un venit salarial, venit care, în principiu, constituie – pe durata exercitării demnității publice – singurul ori principalul mijloc de trai, mai ales după intrarea în vigoare a titlului IV (din cartea I) a Legii nr. 161/2003.

37. În prevederile legale în materie – Legea nr. 393/2004, indicată în actul de sesizare – se fac referiri la elemente care intervin în derularea acestor raporturi juridice și ulterior încetării acestora, ce le apropie de contractul individual de muncă tipic, fără a se identifica cu acesta. Astfel, la încetarea mandatului de primar și de viceprimar, persoanele în cauză își reiau activitatea în executarea acelorași contracte de muncă sau acte de numire, iar la stabilirea clasei și gradului de încadrare se vor lua în calcul și perioadele lucrate în funcțiile de demnitate publică alese [art. 30 alin. (1)]. La încetarea mandatului, primarii și viceprimarii, care îndeplinesc condițiile prevăzute de lege pentru pensionare sau sunt pensionari, beneficiază, la cerere, de calcularea sau, după caz, de recalcularea pensiei, luându-se în calcul și indemnizațiile lunare primite, în condițiile legii (art. 32). Primarii și viceprimarii beneficiază de concedii de odihnă, concedii medicale, concedii fără plată, precum și de concedii plătite în cazul unor evenimente familiale deosebite, potrivit legii. [art. 38 alin. (1)]. Durata exercitării mandatului de primar și de viceprimar constituie vechime în muncă și în specialitate și se ia în calcul la promovare și la acordarea tuturor drepturilor bănești rezultate din aceasta, inclusiv la calcularea și la recalcularea pensiei (art. 39).

38. Articolul 28 din Legea nr. 393/2004 – reținut în înlăturarea calificării de dreptul muncii cu argumentul că, potrivit acestuia, se suspendă contractul de muncă pe perioada mandatelor, nu poate fi reținut întrucât, pe de o parte, norma cuprinde în alin. (2) categorii sociale cărora nu li se suspendă contractul de muncă, iar pe de altă parte, acestea țin de incompatibilitatea funcției, fiind aplicabil art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, potrivit căruia funcția de primar și viceprimar este incompatibilă cu calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă, indiferent de durata acestuia, nefiind de neglijat nici aspectul concentrării activității primarilor și viceprimarilor scopului pentru care aceștia au fost aleși, de a gestiona treburile publice ale comunității locale.

b) Raporturile juridice în cauză nu se circumscriu unei calificări din materia Codului civil, ca fiind raporturi juridice civile.

39. Mandatul civil, reținut în jurisprudența anexă, nu poate fi reținut, pe de o parte dat fiind obiectul său, iar, pe de altă parte, cum s-a și subliniat în doctrină, deși în cadrul raporturilor civile mandatarul este obligat să acționeze în limitele însărcinărilor primite de la mandant, subordonarea caracteristică pentru raportul juridic de muncă implică încadrarea în colectivul de muncă al unui angajator determinant, într-o structură organizatorică și într-o anumită ierarhie funcțională; în acest cadru organizatoric prestabilit are loc prestarea muncii, spre deosebire de contractele civile în baza cărora cel ce se obligă să desfășoare activitatea în folosul altuia își organizează singur munca, fără a se încadra într-un colectiv și fără a se subordona celui cu care a contractat; subordonarea mai implică obligația de a se respecta disciplina muncii, această obligație având ca o componentă esențială respectarea programului de lucru, desfășurarea muncii cu caracter de continuitate, în cadrul unui număr minim de ore pe zi, într-o perioadă determinată ? elemente ale raportului juridic de muncă tipic ce se regăsesc în raporturile în discuție, însă cu o specificitate caracteristică a subordonării, așa cum s-a mai arătat.

40. În cazul mandatului perioada de îndeplinire a acestuia nu constituie vechime în muncă și în specialitate și nu se ia în calcul la promovare și la acordarea tuturor drepturilor bănești rezultate din aceasta, inclusiv la calcularea și la recalcularea pensiei, așa cum prevede art. 39 din Legea nr. 393/2004 pentru aleșii locali.

41. Răspunderea civilă delictuală alcătuiește dreptul comun al răspunderii civile, care intervine atunci când este încălcată obligația generală, care revine tuturor, de a nu vătăma drepturile altora prin fapte ilicite.

42. Raportul dintre răspunderea civilă delictuală și răspunderea contractuală este cel de la general la special, astfel încât, odată ce nu sunt îndeplinite condițiile răspunderii civile contractuale, operează răspunderea civilă delictuală în măsura în care s-a produs un fapt ilicit culpabil.

43. Cu toate acestea, întrucât raporturile juridice în discuție sunt raporturi juridice de muncă, sui generis, pentru care nu se încheie contracte individuale de muncă, supuse Codului muncii, potrivit dispozițiilor art. 278 alin. (2) din acest cod (cum se va detalia în prezenta decizie), în cazurile speciale în discuție este înlăturată orice discuție privind raportul dintre răspunderea civilă delictuală și cea contractuală, precum și privind regula de principiu în sensul că răspunderea patrimonială este o formă a răspunderii contractuale.

44. Nu poate fi reținută răspunderea civilă delictuală nici în ceea ce privește regimul aplicabil în funcție de momentul formulării acțiunii în răspundere patrimonială – în timpul/în afara mandatului.

45. În cazurile în discuție sunt aplicabile normele Codului muncii, potrivit art. 1 alin. (2) și art. 278 alin. (2) din acest cod, care nu disting în acest sens (ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus).

46. Odată calificate raporturile juridice deduse judecății ca fiind raporturi de muncă, acestea sunt supuse dispozițiilor Codului muncii, care, în capitolul III din titlul XI, reglementează răspunderea patrimonială atât în cazul pagubelor produse din vina și în legătură cu funcția – art. 254, cât și în cazul sumelor încasate nedatorat – art. 256.

47. Distincția nu a fost confirmată nici de Plenul Tribunalului Suprem prin Decizia nr. 1 din 16 februarie 1967, prin care s-a statuat relativ la răspunderea materială reglementată de fostul Cod al muncii, pentru o pagubă descoperită după desfacerea contractului de muncă, reținându-se că aceasta decurge din activitatea desfășurată și din modul în care s-au îndeplinit atribuțiile de serviciu, iar o atare situație generează un litigiu de muncă ce nu se poate transforma, datorită unei împrejurări întâmplătoare, într-un litigiu de drept comun, astfel încât procedura aplicabilă pentru recuperarea pagubei ce a fost descoperită după încetarea raporturilor de muncă este cea prevăzută pentru persoanele încadrate în muncă.

48. Raționamentul este valabil și din perspectiva dispozițiilor noului Cod al muncii atât timp cât raporturile juridice în discuție sunt raporturi juridice de muncă, iar calificarea naturii litigiului este determinată de faptul că acesta este generat de un raport juridic de muncă, iar fapta cauzatoare de prejudiciu este săvârșită în exercitarea funcției, neavând astfel relevanță data la care se solicită sancționarea.

49. Pot fi însă situații când, în ipoteza producerii unui prejudiciu unității administrativ-teritoriale, primarul/viceprimarul vinovat să răspundă civil delictual, nu patrimonial după regulile din dreptul muncii, și anume atunci când fapta prejudiciabilă nu este săvârșită în legătură cu funcția sau prejudiciul este urmarea unei infracțiuni.

50. Aplicarea dispozițiilor Codului civil este permisă de dispozițiile art. 278 alin. (1) din Codul muncii care, coroborat cu alin. (2) al aceluiași articol și alin. (2) al art. 1, conturează următoarea ordine: raportului juridic de muncă i se aplică reglementările speciale, iar dacă acestea sunt insuficiente și specificul raportului de muncă permite, i se aplică normele din Codul muncii; numai atunci când nici acestea nu sunt îndestulătoare, se vor aplica dispozițiile legislației civile.

c) Raporturile juridice în cauză nu pot fi calificate sub incidența normelor de drept administrativ.

51. Primarii/Viceprimarii nu sunt funcționari publici în sensul Legii nr. 188/1999, pentru a putea fi atrasă incidența dispozițiilor art. 109 din această lege. Mai mult, în art. 6 lit. e) din Legea nr. 188/1999 se arată că prevederile acestei legi nu se aplică persoanelor numite sau alese în funcții de demnitate publică, iar primarul/viceprimarul dețin astfel de funcții, astfel cum rezultă, de exemplu, din legile-cadru de salarizare, Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative și Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

52. Raporturile juridice dintre primar/viceprimar și unitatea administrativ-teritorială nu intră nici sub incidența dispozițiilor Legii nr. 554/2004, indicate în actul de sesizare, cu excepția art. 19 și a dispozițiilor din legile speciale în materie, dar dintr-o altă perspectivă, detaliată în cele ce urmează.

53. Art. 2 lit. f) din Legea nr. 554/2004, indicat în sesizare, prevede că într-un astfel de litigiu este necesar ca una dintre părți să fie o autoritate publică, primarul/viceprimarul reprezentând o astfel de autoritate, însă este necesar, cumulativ (determinat de conjuncția „iar”), ca acesta să se fi născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim – normă ce se regăsește în dosarul de față doar cu titlu de excepție, cum se va arăta în cele ce urmează.

54. Calificarea raporturilor juridice în discuție nu este determinată de natura actului constatator al prejudiciului sau a celui în legătură cu care s-a reținut nerespectarea sau îndeplinirea defectuoasă a funcției.

55. De regulă, acțiunile unității administrativ-teritoriale sunt determinate de acte de control întocmite de Curtea de Conturi pentru care, prin norme speciale, se prevede procedura de contestare în fața instanțelor de contencios administrativ. Astfel, potrivit art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, cu modificările și completările ulterioare, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate, iar potrivit art. 227 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat de plenul Curții de Conturi prin Hotărârea nr. 155/2014, împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, conducătorul entității verificate poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă în termen de 15 zile calendaristice de la data confirmării de primire a încheierii, în condițiile legii contenciosului administrativ.

56. Natura actului de control nu poate determina natura contencios administrativă a litigiului, cu competența aferentă, întrucât, pe de o parte, în cadrul care interesează prezentul dosar nu se analizează legalitatea acestuia (nici nu este parte organul emitent), iar, pe de altă parte, acesta (în urma contestării sau prin necontestare) susține numai probator acțiunile pe care le poate formula unitatea administrativ-teritorială (ce reclamă o pagubă/plata unei sume nedatorate) împotriva primarului/ viceprimarului, în temeiul raportului juridic legat între aceștia și a modului de îndeplinire a funcției exercitate în baza acestuia ? iar pentru acestea Codul muncii pune la dispoziție căi de recuperare, cum s-a arătat mai sus.

57. Pentru aceleași motive, nici natura actului în legătură cu care se reclamă îndeplinirea defectuoasă a atribuțiilor și producerea, astfel, a unei pagube în patrimoniul unității administrativ-teritoriale – constatate printr-un act de control nu poate influența raportul juridic în discuție, cu efecte și asupra competenței de soluționare.

58. Nu contează, prin urmare, natura actului care constată prejudiciul/plata nedatorată reclamat(ă) sau a actului în legătură cu care se constată îndeplinirea defectuoasă a funcției, întrucât în toate ipotezele se pune numai problema prejudiciului/plății nedatorate, care au caracter definitiv/irevocabil, prin contestare sau necontestare. Toate pagubele produse unității administrativ-teritoriale au același regim juridic în urma rămânerii definitive a actelor de constatare, nemaiputându-se discuta aspecte privind legalitatea/temeinicia acestora.

59. Art. 278 alin. (2) din Codul muncii impune mai multe cerințe, care sunt îndeplinite, ceea ce înseamnă că litigiile în legătură cu acestea sunt cu privire la conflicte de muncă de competența materială a instanțelor de conflicte de muncă, în lumina dispozițiilor art. 269 alin. (1) din același cod, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.

60. Astfel, raporturile juridice în cauză sunt raporturi juridice de muncă (cum s-a detaliat mai sus) neîntemeiate pe un contract individual de muncă.

61. Reglementările speciale nu sunt complete, cerință ce poate fi discutată și din perspectiva art. 1 alin. (2) din Codul muncii, care prevede că se aplică dispozițiile acestui cod și raporturilor de muncă reglementate prin legi speciale, numai în măsura în care acestea nu conțin dispoziții specifice derogatorii.

62. Legile speciale nu reglementează expres regimul raporturilor juridice în discuție, însă intervin parțial în derularea acestora, inclusiv prin stabilirea jurisdicției aplicabile în situații strict determinate – ceea ce înseamnă că prevederile Codului muncii se aplică raporturilor juridice dintre primar/viceprimar și unitatea administrativ-teritorială, dacă legi speciale nu conțin dispoziții specifice.

63. Astfel, de exemplu: art. 70 din Legea nr. 393/2004 prevede că împotriva sancțiunii prevăzute la art. 69 alin. (1) lit. c) și d) – diminuarea indemnizației cu 5 – 10% pe timp de 1 – 3 luni și eliberarea din funcție (cu alte cuvinte încetarea raportului de muncă) – viceprimarul se poate adresa instanței de contencios administrativ competente; art. 19 din Legea nr. 554/2004 prevede că atunci când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, acestea pot fi solicitate instanțelor de contencios administrativ, cererile supunându-se normelor acestei legi în ceea ce privește procedura de judecată și taxele de timbru – despăgubirile putând fi reprezentate de indemnizația de care primarul/viceprimarul a fost lipsit prin actul administrativ anulat, indemnizație care este aferentă raportului juridic de muncă dintre părți și care este similară drepturilor salariale din materia dreptului muncii în cazul anulării unei decizii de desfacere a contractului individul de muncă; potrivit art. 34 din Legea-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 330/2009 (reținut în jurisprudența atașată/similar art. 30 din Legea-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 284/2010), soluționarea contestațiilor în legătură cu stabilirea salariilor de bază individuale, a sporurilor, a premiilor și a altor drepturi care se acordă potrivit acestei legi este de competența ordonatorilor de credite, împotriva măsurilor dispuse în soluționarea contestațiilor persoana nemulțumită putându-se adresa instanței competente potrivit acestei norme legale.

64. Aplicarea lor nu este incompatibilă cu specificul raporturilor de muncă respective. Nu se poate identifica vreo incompatibilitate a dispozițiilor Codului muncii cu specificul raporturilor de muncă în cauză, în mod evident în afara celor pentru care legiuitorul a intervenit, dintre care s-au subliniat mai sus câteva ipoteze, cu titlu de exemplu.

65. În concluzie, art. 1 alin. (2) și art. 278 alin. (2) din Codul muncii reprezintă texte legale care rezolvă toate problemele din actul de sesizare, impunând o reformulare, din perspectiva normelor legale sub incidența cărora acestea își găsesc soluționarea.