Decizia ÎCCJ (Complet DCD/C) nr. 33/2016 (M. Of. nr. 108/08.02.2017): Dispoziţii din Legea nr. 124/2014 privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice

În M. Of. nr. 108 din 8 februarie 2017, a fost publicată Decizia ÎCCJ nr. 33/2017 din 24 octombrie 2016 referitoare la dezlegarea următoarei chestiuni de drept: „- dispozițiile art. 2 din Legea nr. 124/2014 privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare (Legea nr. 124/2014), referitoare la exonerarea de la plată, se aplică și pentru sumele primite necuvenit de către personalul prevăzut la art. 1 lit. a) din aceeași lege, începând cu luna ianuarie 2014?;

– exonerarea de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială, pe care personalul prevăzut la art. 1 din Legea nr. 124/2014 trebuie să le restituie drept consecință a constatării de către Curtea de Conturi sau alte instituții cu atribuții de control a unor prejudicii, operează pentru întreg anul 2014 sau numai până la intrarea în vigoare a Legii nr. 124/2014?”.

Legea nr. 124/2014 privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice

„Art. 1

Prezenta lege se aplică:

a) personalului ale cărui venituri de natură salarială au fost stabilite în baza actelor normative privind salarizarea personalului din sectorul bugetar, aplicabile anterior intrării în vigoare a Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 330/2009, cu modificările ulterioare, respectiv în anul 2009, Legii nr. 339/2007 privind promovarea aplicării strategiilor de management de proiect la nivelul unităților administrativ-teritoriale județene și locale, cu modificările și completările ulterioare, Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 330/2009, cu modificările ulterioare, Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, cu modificările ulterioare, Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 284/2010, cu modificările ulterioare, Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, Legii nr. 63/2011 privind încadrarea și salarizarea în anul 2011 a personalului didactic și didactic auxiliar din învățământ, cu modificările ulterioare, Legii nr. 283/2011 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 19/2012 privind aprobarea unor măsuri pentru recuperarea reducerilor salariale, aprobată cu modificări prin Legea nr. 182/2012, cu modificările ulterioare, Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, aprobată prin Legea nr. 36/2014, Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu completări prin Legea nr. 28/2014, cu modificările și completările ulterioare;

b) personalului plătit din fonduri publice absolvent al unei forme de învățământ superior, care a susținut și promovat examenul de licență, încadrat pe funcții corespunzătoare nivelului de studii absolvit și care nu poate face dovada deținerii unei diplome de licență, ca urmare a neeliberării acesteia de către instituțiile abilitate”.

„Art. 2

(1) Se aprobă exonerarea de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială, pe care personalul prevăzut la art. 1 trebuie să le restituie drept consecință a constatării de către Curtea de Conturi sau alte instituții cu atribuții de control a unor prejudicii.

(2) Se exonerează de la plată sumele nerecuperate de către instituțiile publice reprezentând contravaloarea tichetelor cadou acordate în anii 2008 și 2009 prin hotărâri ale consiliilor locale, pe care personalul din învățământul preuniversitar de stat trebuie să le restituie drept consecință a constatării de către Curtea de Conturi sau alte instituții cu atribuții de control a unor prejudicii.

(3) Se exonerează de la plată sumele nerecuperate de către instituțiile publice reprezentând plata indemnizațiilor pentru concediile medicale ale salariaților suportate integral din credite primite de la bugetul de stat și nerecuperate din Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, în termenul legal de prescripție, respectiv la finele lunii decembrie 2013, pe care persoanele identificate de angajator ca responsabile trebuie să le restituie drept consecință a constatării de către Curtea de Conturi sau alte instituții cu atribuții de control a unor prejudicii.

(4) Se exonerează de la plată sumele nerecuperate de către instituțiile publice reprezentând plata de despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate și reactualizate, alte drepturi, precum și despăgubiri morale către salariații disponibilizați din administrația publică centrală și locală ca urmare a punerii în aplicare a unor acte normative emise de Guvernul României și ulterior respinse sau declarate neconstituționale, acordate în baza hotărârilor judecătorești definitive și irevocabile sau, după caz, definitive de reintegrare, și care au fost reținute de Curtea de Conturi sau alte instituții cu atribuții de control ca fiind prejudicii.

(5) Se exonerează de la plată sumele reprezentând plata salariilor și a altor drepturi salariale acordate salariaților care au fost numiți în funcții publice în temeiul unor acte normative emise de Guvernul României și care au continuat exercitarea funcțiilor și după respingerea sau declararea lor ca fiind neconstituționale, și care au fost reținute de Curtea de Conturi sau alte instituții cu atribuții de control ca fiind prejudicii”.

„Art. 3

(1) La data intrării în vigoare a prezentei legi încetează plata de către personalul prevăzut la art. 1 a sumelor reprezentând venituri de natură salarială pentru care Curtea de Conturi sau alte instituții cu atribuții de control au constatat că au fost acordate cu crearea de prejudicii”.

I. Titularul sesizării

1. Titularul sesizării este Curtea de Apel Craiova – Secția I civilă, învestită cu soluționarea apelului declarat de reclamanta D.S.P. O. împotriva Sentinței civile nr. 984 din 1 octombrie 2015, pronunțată de Tribunalul Olt – Secția I civilă.

2. Titularul sesizării este legitimat procesual activ, în conformitate cu dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, fiind o curte de apel care judecă în ultima instanță un litigiu având ca obiect cererea reclamantului-angajator de obligare a pârâtului-salariat la restituirea sumei reprezentând plata nelegală a sporului pentru muncă suplimentară, potrivit dispozițiilor art. 208 raportat la art. 214 din Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată, cu modificările ulterioare (Legea nr. 62/2011), art. 96 pct. 2 și art. 483 alin. (2) din Codul de procedură civilă.

II. Obiectul și temeiul juridic al sesizării

3. Prin Încheierea din 16 mai 2016, pronunțată în Dosarul nr. 1.619/104/2015, Curtea de Apel Craiova – Secția I civilă a sesizat, în temeiul dispozițiilor art. 519 – 520 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri pentru dezlegarea chestiunilor de drept sus-menționate.

4. Întrucât se solicită rezolvarea de principiu a problemei aplicării în timp a prevederilor legale ce exonerează de la obligația restituirii personalul plătit din fonduri publice, pentru sumele constând în drepturi de natură salarială încasate necuvenit, pe baza interpretării dispozițiilor art. 1 lit. a) și art. 2 alin. (1) din Legea nr. 124/2014, obiectul sesizării, astfel cum acesta este menționat în încheierea de sesizare, se impune a fi reformulat, pornind și de la analiza prevederilor art. 3 din același act normativ.

5. În acest context se apreciază că se solicită clarificarea următoarei probleme de drept – „În interpretarea și aplicarea prevederilor art. 1 lit. a), art. 2 alin. (1) și art. 3 din Legea nr. 124/2014, cu modificările ulterioare, care este data până la care este exonerat de la obligația restituirii sumelor încasate necuvenit, cu titlu de venituri de natură salarială, personalul plătit din fonduri publice?”

XIII. Înalta Curte

27. Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori și chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, astfel cum aceasta a fost reformulată, constată următoarele:

A) Asupra admisibilității

28. Potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, „Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată”.

29. Prin textul de lege citat s-au instituit o serie de condiții de admisibilitate, condiții care trebuie să fie îndeplinite cumulativ, după cum urmează:

– existența unei cauze în curs de judecată;
– cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului;
– instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să soluționeze cauza în ultimă instanță;
– judecarea pe fond a cauzei să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere;
– problema de drept să prezinte caracter de noutate, să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

30. Din examinarea cauzei deduse judecății se constată că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate, întrucât Curtea de Apel Craiova este legal învestită cu soluționarea unei cereri de apel, în cadrul unui litigiu vizând restituirea de către salariat a unor sume încasate de la angajator pretins nedatorate, acțiune întemeiată pe dispozițiile art. 256 alin. (1) din Codul muncii; or, potrivit art. 214 raportat la art. 208 din Legea nr. 62/2011, art. 96 pct. 2 și art. 483 alin. (2) din Codul de procedură civilă, curțile de apel soluționează în ultimă instanță apelurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate de tribunale în materia conflictelor de muncă.

31. Totodată, de dezlegarea chestiunii de drept depinde soluționarea pe fond a cauzei; astfel, prin cererea de chemare în judecată se solicită restituirea unor sume încasate de salariat în perioada ianuarie – decembrie 2014, cu titlu de spor pentru munca suplimentară, sume în privința cărora Curtea de Conturi a României – Camera județeană de conturi a constatat că s-au acordat cu încălcarea prevederilor art. 9 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2014, creându-se un prejudiciu ce se impune a fi recuperat. Câtă vreme, în apel, pârâta a susținut că este exonerată de la plata acestor sume, în temeiul prevederilor art. 2 alin. (1) raportat la dispozițiile art. 1 lit. a) din Legea nr. 124/2014, pentru soluționarea pe fond a căii de atac se impune a statua nu numai asupra limitelor aplicării în timp a actului de clemență al legiuitorului, ci și asupra domeniului său de aplicare.

32. Cu privire la această chestiune de drept, Înalta Curte de Casație și Justiție nu s-a pronunțat, iar aceasta nu face nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

33. Cerința noutății problemei de drept este și ea îndeplinită, decurgând, în primul rând, din împrejurarea că se solicită interpretarea unor texte legale incluse într-un act normativ relativ recent, prin raportare la momentul sesizării; concret, Legea nr. 124/2014 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 700 din 24 septembrie 2014 și a intrat în vigoare la 3 zile de la data publicării, respectiv la data de 27 septembrie 2014, conform art. 12 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 24/2000).

34. Pe de altă parte, condiția noutății rezidă nu numai din faptul că amnistierea de la obligația restituirii unor sume de către personalul plătit din fonduri publice nu este o instituție analizată în lucrări de specialitate juridică, fie din domeniul dreptului muncii, fie de drept administrativ, ci și din împrejurarea că textele de lege ridică probleme reale de interpretare; or, normele de tehnică legislativă impun ca actele normative să fie formulate clar, fluent și inteligibil, fără dificultăți sintactice și pasaje obscure sau echivoce, fără a se prejudicia stilul juridic, precizia și claritatea dispozițiilor, conform art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000. O normă juridică redactată în termeni neclari poate conduce la soluții diferite în practica judiciară, de natură a afecta securitatea raporturilor juridice deduse judecății.

35. În cauză este îndeplinită situația premisă a iminenței apariției unei practici judiciare neunitare, fapt ce rezultă din analiza punctelor de vedere divergente exprimate de instanțele consultate; astfel, în interpretarea și aplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) raportate la art. 1 lit. a) din Legea nr. 124/2014, unele instanțe au apreciat că sunt exonerate de la plată sumele încasate necuvenit de către personalul plătit din fonduri publice până la data intrării în vigoare a acestui act normativ (27 septembrie 2014), iar alte instanțe au arătat că nu încetează decât plata drepturilor de natură salarială încasate până la data de 1 ianuarie 2014, data intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 103/2014, acesta fiind și punctul de vedere al titularului sesizării. Într-o altă opinie s-a susținut și că exonerarea de la plată operează pentru sumele încasate până la finele anului 2014.

36. Concluzia este că sesizarea întrunește cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă și, prin urmare, se impune declanșarea mecanismului de unificare instituit de acest text de lege, în vederea atingerii dezideratului instituției procesuale, respectiv preîntâmpinarea soluționării diferite a unei probleme de drept de către instanțele judecătorești (control a priori).

B) Asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării

37. Prealabil interpretării textelor de lege ce constituie obiectul problemei de drept supuse dezlegării, astfel cum aceasta a fost reformulată, este necesar a analiza evoluția reglementărilor în materia salarizării unitare a personalului plătit din fonduri publice, respectiv contextul legislativ care a determinat această intervenție normativă.

38. Astfel, anterior intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 330/2009, personalul din sectorul bugetar, fie că ocupa funcții de demnitate publică și asimilate acestora, fie că beneficia de statute speciale (cazul funcționarilor publici), fie că era încadrat pe baza contractului individual de muncă, era salarizat în baza unor legi speciale, diferite pentru fiecare categorie în parte. Noua reglementare și-a propus să adopte o viziune unitară asupra sistemului de salarizare din sectorul bugetar, însă aplicarea prevederilor acestei legi urma a se realiza etapizat, prin adoptarea unor acte normative ulterioare. Drept urmare, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2010 s-au luat măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și referitoare la stabilirea salariului acestora.

39. Legea-cadru nr. 330/2009 și Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2010 au fost abrogate prin art. 39 lit. w) și x) din Legea-cadru nr. 284/2010, act normativ care, de asemenea, are ca obiect de reglementare stabilirea unui sistem unitar de salarizare pentru personalul plătit din bugetul general consolidat al statului. Aplicarea prevederilor Legii-cadru nr. 284/2010 urma a se realiza, ca și în reglementarea anterioară, etapizat, prin modificarea succesivă, după caz, a salariilor de bază, soldelor și a indemnizațiilor lunare de încadrare, prin legi speciale anuale, conform art. 7 alin. (1).

40. În executarea acestei dispoziții legale au fost adoptate acte normative succesive, începând cu Legea nr. 285/2010, ce au vizat încadrarea și salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anii 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, acte enumerate în textul art. 1 lit. a) din Legea nr. 124/2014, a cărui interpretare face obiectul sesizării de față.

41. De exemplu, prin art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013 s-a statuat în sensul că „În anul 2014, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcției de bază/salariilor funcției de bază/indemnizațiilor de încadrare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice se menține la același nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2013 în măsura în care personalul își desfășoară activitatea în aceleași condiții și nu se aplică valoarea de referință și coeficienții de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuți în anexele la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare”. Or, conform art. VI din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 65/2014 pentru modificarea și completarea unor acte normative, aprobată cu modificări și completări, prin Legea nr. 125/2015, „În sensul art. 1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu completări prin Legea nr. 28/2014, cu modificările și completările ulterioare, prin sintagma cuantumul brut al salariilor de bază se înțelege cuantumul brut al salariilor de bază care cuprinde, după caz, drepturile incluse în salariul de bază conform prevederilor art. 14 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice și ale art. 10 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, precum și pentru instituirea altor măsuri financiare în domeniul bugetar, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 283/2011, cu modificările ulterioare, astfel cum au fost majorate potrivit prevederilor art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 19/2012 privind aprobarea unor măsuri pentru recuperarea reducerilor salariale, aprobată cu modificări prin Legea nr. 182/2012”.

42. În raport cu ritmul alert al modificărilor legislative și, nu în ultimul rând, cu lipsa de coerență a acestora, în activitatea de încadrare și reîncadrare în funcții a unor categorii de personal și de stabilire a salariilor acestora, în mod evident, s-au strecurat erori și, prin urmare, încălcări ale legislației în vigoare, anumite categorii de bugetari încasând sume de bani reprezentând venituri de natură salarială, pe care organele de control le-au considerat acordate ilegal și au dispus recuperarea acestora.

43. Înainte de a continua analiza cauzelor ce au determinat legiuitorul să adopte actul normativ în discuție este necesară și explicitarea noțiunii de „venituri de natură salarială” din textul art. 1 lit. a) din Legea nr. 124/2014 și, pe cale de consecință, a domeniului de aplicare a legii. În acest context se impune a arăta că, potrivit art. 9 alin. (2) din Legea-cadru nr. 284/2010, sistemul de salarizare cuprinde salariile de bază, soldele/indemnizațiile de funcție și indemnizațiile lunare de încadrare, sporurile, premiile, stimulentele și alte drepturi în bani și în natură, corespunzătoare fiecărei categorii de personal din sectorul bugetar. Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat și că noțiunea de salariu are un sens extins, referindu-se și la indemnizațiile sau alte drepturi salariale cuvenite magistraților, parlamentarilor, demnitarilor etc. (Î.C.C.J. – Secțiile Unite, Decizia nr. 46 din 15 decembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 16 iulie 2009).

44. Reluând prezentarea cadrului factual și normativ ce a făcut necesară intervenția legiuitorului, se constată că legislația fluctuantă și neclară, urmată de practici administrative incorecte în domeniul stabilirii veniturilor de natură salarială, au impus adoptarea unei legi prin care să se exonereze de la obligația restituirii acele categorii de personal ce au încasat sume de bani, care nu erau prevăzute de actele normative de salarizare anuală.

45. Se reține că stabilirea scopului urmărit de legiuitor la emiterea actului normativ analizat, ca modalitate de interpretare a legii, nu s-a putut realiza pe baza preambulului, prevăzut de art. 43 din Legea nr. 24/2000, întrucât Legea nr. 124/2014 nu îl conține. Totodată, se constată că expunerea de motive nu a fost publicată împreună cu actul normativ în cauză în Monitorul Oficial al României. Așa fiind, decelarea intenției legiuitorului urmează a se întemeia pe instrumentele de prezentare și motivare întocmite de inițiatori, pe conținutul avizelor, al modificărilor de fond aduse proiectului inițial în cursul dezbaterilor parlamentare etc., documente prezentate pe internet de autoritatea emitentă.

46. Dacă, în luna mai 2013, forma inițială a propunerii legislative a vizat, ca beneficiar al măsurii de exonerare de la plata sumelor primite necuvenit, doar personalul din sectorul bugetar ale cărui venituri de natură salarială au fost stabilite în baza Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificări, ulterior, pe parcursul procesului legislativ ce a durat până în luna septembrie 2014, sfera persoanelor beneficiare ale actului de clemență s-a extins: pentru personalul încadrat în unitățile de învățământ din localitățile Lupeni, Petroșani și Vulcan, județul Hunedoara, ale cărui venituri de natură salarială au fost stabilite în baza Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 330/2009, cu modificările și completările ulterioare, Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, cu modificările și completările ulterioare, Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, și a Legii nr. 63/2011 privind încadrarea și salarizarea în anul 2011 a personalului didactic și didactic auxiliar din învățământ, cu modificările și completările ulterioare; pentru personalul ale cărui venituri de natură salarială au fost stabilite în baza Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 330/2009, cu modificările și completările ulterioare, Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, cu modificările și completările ulterioare, Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, și a Legii nr. 63/2011 privind încadrarea și salarizarea în anul 2011 a personalului didactic și didactic auxiliar din învățământ, cu modificările și completările ulterioare; pentru personalul ale cărui venituri de natură salarială au fost stabilite în baza Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 330/2009, cu modificările ulterioare, Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, cu modificările ulterioare, Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 284/2010, cu modificările ulterioare, Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, Legii nr. 63/2011 privind încadrarea și salarizarea în anul 2011 a personalului didactic și didactic auxiliar din învățământ, cu modificările ulterioare, Legii nr. 283/2011 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 19/2012 privind aprobarea unor măsuri pentru recuperarea reducerilor salariale, Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice; în final, la lit. a) din cuprinsul art. 1 al Legii nr. 124/2014, pentru personalul ale cărui venituri de natură salarială au fost stabilite în baza actelor normative privind salarizarea personalului din sectorul bugetar, aplicabile anterior intrării în vigoare a Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 330/2009, cu modificările ulterioare, respectiv în anul 2009, Legii nr. 339/2007 privind promovarea aplicării strategiilor de management de proiect la nivelul unităților administrativ-teritoriale județene și locale, cu modificările și completările ulterioare, Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 330/2009, cu modificările ulterioare, Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, cu modificările ulterioare, Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 284/2010, cu modificările ulterioare, Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, Legii nr. 63/2011 privind încadrarea și salarizarea în anul 2011 a personalului didactic și didactic auxiliar din învățământ, cu modificările ulterioare, Legii nr. 283/2011 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 19/2012 privind aprobarea unor măsuri pentru recuperarea reducerilor salariale, aprobată cu modificări prin Legea nr. 182/2012, cu modificările ulterioare, Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, aprobată prin Legea nr. 36/2014, Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu completări prin Legea nr. 28/2014, cu modificările și completările ulterioare.

47. Ca urmare a evaluării contextului în care a fost adoptat acest act normativ și a scopului urmărit de legiuitor, se constată astfel că prevederile art. 1 lit. a) din Legea nr. 124/2014 nu au ca obiect de reglementare aplicarea în timp a dispozițiilor ce exonerează personalul bugetar de la obligația restituirii sumelor încasate necuvenit. Textul de lege invocat stabilește beneficiarii actului de clemență, împrejurare ce rezultă din sintagma utilizată de norma analizată. Intenția legiuitorului, atunci când a folosit această formulare „prezenta lege se aplică: a) personalului ale cărui venituri de natură salarială au fost stabilite în baza actelor normative privind salarizarea personalului din sectorul bugetar, aplicabile anterior intrării în vigoare (…)”, a fost aceea de a stabili sfera subiecților de drept ce pot beneficia de amnistie, ca fiind categoria personalului din sectorul bugetar, pe care a identificat-o ca fiind compusă din persoanele cărora li se aplică „actele normative privind salarizarea personalului din sectorul bugetar”, conform art. 1 lit. a) din legea evocată. Ca atare, enumerarea actelor normative privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice vizează, prin urmare, legislația în vigoare la data stabilirii și încasării veniturilor salariale, cu observația că plata acestor sume nu s-a realizat în aplicarea textelor de lege incidente, ci cu încălcarea acestora. Așa fiind, este eronat punctul de vedere potrivit căruia prevederile Legii nr. 124/2014 sunt aplicabile doar în ceea ce privește sumele încasate până la data de 1 ianuarie 2014, data intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 103/2013, din moment ce sunt vizate drepturi de natură salarială încasate cu încălcarea actelor normative enumerate de art. 1 lit. a) din Legea nr. 124/2014, deci inclusiv după intrarea în vigoare a ordonanței ce reprezintă ultimul termen al enumerării. Or, dispozițiile imperative ale unei legi nu pot fi încălcate de către subiecții cărora li se adresează decât după intrarea în vigoare a acesteia.

48. Alin. (1) al art. 2 din Legea nr. 124/2014 instituie dispoziții propriu-zise de exonerare și stabilește categoriile de sume care intră sub incidența amnistiei, respectiv domeniul de aplicare al legii.

49. Legea nr. 124/2014 prevede expres, în cuprinsul art. 3, limita temporală până la care se poate recunoaște beneficiul de scutire de la restituire, și anume intrarea în vigoare a Legii nr. 124/2014, adică luna septembrie 2014. Ca atare, scopul legiuitorului rezultă a fi acela ca angajatorul să nu mai solicite de la angajatul său restituirea drepturilor salariale chiar și în situația în care cel din urmă are un titlu executoriu care stabilește obligația de plată.

50. În acest context se constată că opinia potrivit căreia ar putea fi exonerate de la obligația restituirii și sumele încasate necuvenit după intrarea în vigoare a Legii nr. 124/2014 nu are suport în prevederile art. 3 din lege. Norma de drept invocată stipulează în mod explicit că sunt amnistiate doar veniturile de natură salarială plătite de angajatori anterior intrării în vigoare a acestui act normativ. Interpretarea este impusă de sintagma „la data intrării în vigoare a prezentei legi încetează plata de către personalul prevăzut la art. 1 a sumelor reprezentând venituri de natură salarială …”.

51. De altfel, chestiunea de drept cuprinsă în sesizare pune în discuție un act de clemență al legiuitorului care, din considerente de politică socială, renunță la dreptul de a recupera sumele constând în venituri de natură salarială încasate necuvenit de către anumite categorii de bugetari. Însă amnistia exclude numai obligația de restituire a sumelor plătite nedatorat, nefiind de natură a înlătura caracterul ilicit al faptei de stabilire și încasare a unor drepturi (sporuri, plăți compensatorii ș.a.m.d.) neprevăzute de legislația în vigoare. Drept urmare, încasarea de sume necuvenite, după intrarea în vigoare a actului de clemență, este prohibită de lege și atrage, în continuare, obligația de restituire.

52. Pentru a sublinia acest aspect, în forma inițială a actului normativ era stipulată în mod explicit obligația ordonatorilor principali de credite de a recalcula salariul de bază și celelalte elemente ale sistemului de salarizare de care beneficiază personalul prevăzut la art. 2, aferente lunii în care a intrat în vigoare această lege, prin eliminarea din cuantumul acestora a drepturilor constatate a fi acordate în mod necuvenit de către Curtea de Conturi sau alte instituții cu atribuții de control [alin. (2) al art. 3 din Legea nr. 124/2014]. Acest text de lege a fost abrogat prin dispozițiile art. VII din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 65/2014, în expunerea de motive arătându-se că, astfel, se înlătură posibilitatea ca instanțele de judecată să dea soluții contradictorii și că, prin adoptarea ordonanței, se creează premisele de a avea o legislație clară și coerentă.

53. Or, abrogarea acestui text de lege se impunea, în primul rând, întrucât actul de clemență al legiuitorului nu are efecte decât în ceea ce privește obligația de restituire a sumelor încă nerecuperate de către instituțiile publice. Concret, în măsura în care, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 124/2014, s-au întocmit rapoarte de audit de către Curtea de Conturi, prin care s-a constatat existența unor abateri de la legalitate și regularitate în materia stabilirii drepturilor salariale, care au determinat producerea unor prejudicii, conducerea entității publice auditate a fost obligată să ia măsurile necesare pentru recuperarea acestora. Așa fiind, beneficiarii Legii nr. 124/2014 nu puteau fi exonerați decât de la obligația restituirii sumelor încasate necuvenit și nerecuperate încă de către instituțiile publice la data intrării în vigoare a actului normativ, împrejurare care rezultă, de altfel, din prevederile alin. (2) – (4) ale art. 2 din lege, ce vizează anumite situații speciale (contravaloare tichete cadou, indemnizații concedii medicale ș.a.m.d.).

54. În concluzie, interpretarea dispozițiilor art. 1 lit. a), art. 2 alin. (1) și art. 3 din Legea nr. 124/2014 este în sensul că este exonerat de la obligația restituirii pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială încasate necuvenit până la data intrării în vigoare a legii, respectiv 27 septembrie 2014, personalul salarizat sub imperiul actelor normative enumerate în art. 1 din lege.