Decizia ÎCCJ (Complet DCD/C) nr. 39/2016 (M. Of. nr. 1055/28.12.2016): Dispoziţiile art. 21 alin. (2) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, referitor la condiţia de stabilire a domiciliului în localitatea în care se atribuie terenul

 În M. Of. nr. 1055 din 28 decembrie 2016, a fost publicată Decizia ÎCCJ nr. 39/2016 privind interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 21 alin. (2) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, referitor la condiția de stabilire a domiciliului în localitatea în care se atribuie terenul.

Art. 21 alin. (2) din Legea fondului funciar nr. 18/1991

„(2) Familiile fără pământ sau cu pământ puțin din alte localități, care solicită în scris, pot primi în proprietate până la 10 ha teren în echivalent arabil, cu obligația de a-și stabili domiciliul în comună, oraș sau municipiu, după caz, și de a cultiva pământul primit, renunțând la proprietatea avută în localitatea lor, din extravilan”.

I. Titularul și obiectul sesizărilor

1. Prin Încheierea de ședință din 26 mai 2016, dată în Dosarul nr. 14.150/212/2015, Tribunalul Constanța – Secția I civilă a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: „Condiția de stabilire a domiciliului în localitatea în care se atribuie terenul, impusă de art. 21 alin. (2) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, trebuie îndeplinită la data emiterii titlului de proprietate și, prin urmare, neîndeplinirea ei atrage sancțiunea nulității sau această condiție poate fi îndeplinită și ulterior emiterii actului, fiind vorba despre o condiție rezolutorie a cărei neîndeplinire poate fi constatată numai pe cafea impusă de art. 49 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare?”.

2. Cererea de pronunțare a hotărârii prealabile a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție la data de 12 iulie 2016 cu nr. 2.598/1/2016.

3. La aceeași dată a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție și Dosarul nr. 2.599/1/2016, care a fost conexat la primul dosar menționat, constatându-se identitatea chestiunii de drept sesizate de către același complet de judecată de la Tribunalul Constanța – Secția I civilă, la aceeași dată – 26 mai 2016, într-o cauză similară, ce face obiectul Dosarului nr. 11.092/212/2015 al Tribunalului Constanța – Secția I civilă.

IX. Înalta Curte de Casație și Justiție

38.  Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori, punctele de vedere formulate de părți și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:

39. Înalta Curte de Casație și Justiție a fost legal sesizată, fiind îndeplinite în mod cumulativ condițiile de admisibilitate pentru declanșarea procedurii reglementate de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă.

40. Tribunalul Constanța a fost legal învestit cu soluționarea, în ultimă instanță, a litigiului având ca obiect constatarea nulității unui titlu emis în temeiul Legii fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, potrivit dispozițiilor art. 94 pct. 1 lit. k) raportat la art. 95 pct. 2 și art. 483 alin. (2) din Codul de procedură civilă. Litigiul dedus judecății este supus dreptului comun și, cum valoarea obiectului litigiului se situează sub pragul de 200.000 lei, pricina primește un prim grad jurisdicțional la judecătorie și calea de atac a apelului, în ultimă instanță, la tribunal.

41. În ceea ce privește chestiunea de drept ce face obiectul întrebării preliminare, în esență, se cere a se stabili sancțiunea aplicabilă, în situația constituirii dreptului de proprietate în temeiul art. 21 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, fără însă ca beneficiarul titlului să își îndeplinească obligația de stabilire a domiciliului pe raza localității unde s-a atribuit terenul. Instanța solicită a se lămuri dacă sancțiunea ce intervine este nulitatea sau actul juridic este afectat de o condiție rezolutorie, aspect determinant pentru soluția ce va fi pronunțată. Așa fiind, de lămurirea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării depinde soluționarea pe fond a cauzei.

42. Chestiunea de drept este nouă, examenul jurisprudențial efectuat relevând că problema interpretării dispozițiilor art. 21 alin. (2) raportat la art. 49 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu a mai fost analizată anterior.

43. Din inventarul de practică judiciară rezultă că s-au conturat două opinii diferite la nivelul instanțelor de judecată din județul Constanța. La nivelul altor instanțe au fost exprimate opinii teoretice diferite care sunt de natură să prefigureze posibilitatea apariției unei practici neunitare (sunt instanțe care apreciază că neîndeplinirea condiției este motiv de nulitate, altele care o consideră o condiție rezolutorie).

44. Problema de drept supusă dezlegării se încadrează în sfera noțiunii de „chestiune de drept”, în sensul prevăzut de art. 519 din Codul de procedură civilă, și este de natură să ducă la soluții diferite în practica judiciară.

45. De asemenea, s-a constatat că asupra acestei chestiuni Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și că nu se află în curs de soluționare un recurs în interesul legii cu un obiect similar.

46. Asupra fondului sesizării se constată că, în cazul emiterii titlului de proprietate în temeiul art. 21 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, condiția stabilirii domiciliului în localitatea pe raza căreia se află terenul nu trebuie îndeplinită la data emiterii actului. Ea poate fi îndeplinită și ulterior, iar în cazul în care beneficiarul titlului nu o respectă, intervine sancțiunea specifică prevăzută de art. 49 din aceeași lege, în sensul că persoana în favoarea căreia s-a constituit dreptul de proprietate îl va pierde, constatarea fiind realizată prin ordinul prefectului. Așadar, actul juridic nu este afectat de o cauză de nulitate, în speță intervenind sancțiunea specifică prevăzută de Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

47. Interpretarea teleologică a dispozițiilor legale menționate permite concluzia că intenția legiuitorului a fost aceea de a încuraja stabilirea pe teritoriul unor localități cu deficit de forță de muncă a unor persoane sau familii care să muncească imobilul primit în proprietate, sub condiția rezolutorie a pierderii dreptului de proprietate asupra terenului.

48. Această opinie a fost îmbrățișată în doctrină, întemeiată pe motivarea oferită de Curtea Constituțională în deciziile nr. 378 din 14 octombrie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 127 din 12 februarie 2004, nr. 202 din 14 aprilie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 512 din 16 iunie 2005, și nr. 180 din 26 februarie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 255 din 1 aprilie 2008.

49. În cuprinsul deciziilor arătate s-a statuat că sancțiunea pierderii dreptului de proprietate constituit în temeiul legii asupra unor terenuri agricole, ca urmare a nerespectării art. 21 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, intervine în temeiul legii, consecință a neîndeplinirii unei condiții rezolutorii, soluția legiuitorului fiind în deplină concordanță cu dispozițiile art. 44 alin. (1) din Constituție, potrivit cărora conținutul și întinderea dreptului de proprietate se stabilesc prin lege.

50. În literatura de specialitate s-a arătat că, urmare a îndeplinirii condiției rezolutorii, aceasta produce efecte de drept, iar constatarea neîndeplinirii ei se face de către prefect, care, prin ordin, atestă pierderea dreptului de proprietate și trecerea în proprietatea privată a unității administrativ-teritoriale de care aparține terenul. Cu alte cuvinte, pierderea dreptului de proprietate are loc ope legis, ceea ce înseamnă că prefectul are ca atribuție, în acest caz, numai constatarea neîndeplinirii condițiilor constând în nestabilirea domiciliului în localitatea în care se atribuie terenul și necultivarea lui – constatare consemnată într-un act administrativ specific activității instituției prefectului.

51. În acest context trebuie analizată modalitatea de dobândire a dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, care, atât din perspectiva Codului civil de la 1864 – art. 645, cât și din cea a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare, poate avea ca temei legea. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 557 alin. (2) și (3) din actualul Cod civil: „(2) În cazurile prevăzute de lege, proprietatea se poate dobândi prin efectul unui act administrativ.

(3) Prin lege se pot reglementa și alte moduri de dobândire a dreptului de proprietate”.

52. Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, edictată în scop reparatoriu, a instituit, în afară de modalitățile recognitive de dobândire a dreptului de proprietate, și o serie de modalități de constituire a acestui drept, cum ar fi cea prevăzută de art. 21 alin. (2), conform căruia „(2) Familiile fără pământ sau cu pământ puțin din alte localități, care solicită în scris, pot primi în proprietate până la 10 ha teren în echivalent arabil, cu obligația de a-și stabili domiciliul în comună, oraș sau municipiu, după caz, și de a cultiva pământul primit, renunțând la proprietatea avută în localitatea lor, din extravilan”.

53. Din interpretarea teleologică și sistematică a dispozițiilor art. 21 alin. (2) și ale art. 49 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că stabilirea domiciliului în localitatea în care se atribuie terenul constituie o condiție ce poate fi îndeplinită și ulterior emiterii titlului de proprietate. Din conținutul textelor de lege menționate se deduce că familia interesată formulează o cerere prin care solicită atribuirea terenului, obligându-se totodată să își stabilească domiciliul în acea localitate și să lucreze terenul.

54. De altfel, cele două obligații (stabilirea domiciliului și cultivarea terenului) apar ca fiind pretinse de lege în mod cumulativ, prin folosirea în text a conjuncției copulative și – ceea ce duce la concluzia că este firească eliberarea mai întâi a titlului de proprietate, pentru că doar într-o asemenea ipoteză sunt create premisele respectării de către beneficiar a sarcinilor evocate mai sus, Nerespectarea acestor condiții atrage pierderea dreptului de proprietate.

55. Modalitatea de dobândire a dreptului de proprietate în ipoteza analizată, condițiile ce trebuie îndeplinite, precum și pierderea dreptului duc la identificarea regimului său juridic, care este acela al unei proprietăți rezolubile.

56. În doctrină s-a arătat că modalitățile dreptului de proprietate sunt proprietatea rezolubilă, anulabilă și proprietatea comună. Este adevărat că majoritatea exemplelor de proprietate rezolubilă se pot oferi în materia contractelor, însă, în ceea ce privește titlul de proprietate, ca act juridic unilateral, acesta reprezintă o situație juridică atipică, reglementată expres de Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare. În cauză, titlul emis în favoarea beneficiarilor legali are natura juridică a unui act administrativ, care după intrarea în circuitul civil devine un act juridic civil ce atestă dobândirea de către persoanele fizice a dreptului de proprietate imobiliară asupra terenului agricol.

57. Proprietatea este rezolubilă ca urmare a reglementării legale, aceasta depinzând de îndeplinirea condiției pentru dobânditor, care își va consolida dreptul, dacă îndeplinește obligația de stabilire a domiciliului în localitatea pe raza căreia i s-a conferit dreptul real imobiliar, respectiv îl va pierde, potrivit dispozițiilor art. 49 din legea menționată anterior, în cazul neîndeplinirii condiției.

58. În literatura de specialitate s-a prefigurat ideea că dreptul de proprietate rezolubilă are drept caracteristică esențială faptul că existența sa în patrimoniul dobânditorului este nesigură, putând fi desființat, pentru a se întoarce, de regulă, în patrimoniul celui de la care a operat transmisiunea.

59. Interpretarea sistematică și teleologică a art. 49 raportat la art. 21 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, permite concluzia că dreptul de proprietate asupra terenului agricol a fost dobândit în patrimoniul beneficiarului odată cu emiterea titlului, urmând ca îndeplinirea obligației de a-și stabili domiciliul pe raza localității unde se găsește terenul să fie îndeplinită ulterior emiterii actului.

60. Astfel, se prevede expres că neîndeplinirea obligației atrage pierderea dreptului de proprietate, deci este evident că beneficiarul titlului l-a dobândit în patrimoniu, urmând ca pierderea dreptului să se constate ulterior prin ordinul prefectului. Acesta va dispune trecerea terenului, după caz, în proprietatea privată a comunei, a orașului sau a municipiului pe raza căruia este situat, fără ca lipsa unui termen stabilit legal pentru îndeplinirea condiției să fie în măsură să afecteze aplicarea sancțiunii prevăzute de lege. Aceasta se întâmplă, în primul rând, pentru că reglementarea condiției, ca modalitate a actului juridic civil, este distinctă de cea a termenului. În al doilea rând, cele două condiții – stabilirea domiciliului și cultivarea terenului – sunt obligații continue, aceasta fiind rațiunea legiuitorului de a nu prevedea un termen pentru îndeplinirea lor.

61. În ceea ce privește regimul juridic al motivelor de nulitate prevăzute de Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, așa cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 169/1997, cu modificările și completările ulterioare, și prin Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, cu modificările și completările ulterioare, instanța trebuie să aibă în vedere data emiterii titlului și motivele de nulitate reglementate de actul normativ la acel moment. În consecință, aceasta este o problemă de aplicare a legii în timp, care este distinctă de sancțiunea ce intervine în aplicarea dispozițiilor art. 49 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

62. Pierderea dreptului de proprietate de către beneficiarul titlului, ca urmare a neîndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 21 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu constituie o consecință a nulității actului juridic, pentru că stabilirea domiciliului nu este o condiție de validitate și nu trebuie îndeplinită la momentul emiterii titlului de proprietate, ci ea poate fi întrunită și ulterior, fără ca legea să prevadă un termen în acest sens.

63. De aceea, motivele de nulitate prevăzute de Legea nr. 169/1997, cu modificările și completările ulterioare, la art. III alin. (1) lit. a), nu se aplică în spețe ca cele deduse judecății instanței de trimitere, căci ele sunt fondate pe o premisă inexistentă – lipsa îndreptățirii persoanei căreia i se constituie dreptul de proprietate.

64. Similar, nici ipotezele de nulitate indicate la lit. b), c) și d) din textul menționat anterior nu sunt incidente, pentru că ele au în vedere actele de constituire a dreptului de proprietate pe terenurile agricole aflate în domeniul public sau privat al statului, al comunelor, orașelor sau municipiilor, actele de constituire a dreptului de proprietate în intravilanul localităților, pe terenurile revendicate de foștii proprietari și actele de constituire a dreptului de proprietate pe terenurile agricole constituite ca islaz comunal.

65. De asemenea, nu se aplică nici cazurile de nulitate prevăzute la art. III alin. (1) lit. e) și f) din Legea nr. 169/1997, cu modificările și completările ulterioare, deoarece ele sunt incidente în cazul actelor de constituire a dreptului de proprietate, în condițiile art. 20 din legea arătată, în localitățile în care s-a aplicat cota de reducere prevăzută de lege sau în cazul în care în localitatea respectivă nu s-a constituit dreptul de proprietate persoanelor îndreptățite de lege.

66. Așadar, dobândirea dreptului de proprietate sub condiție rezolutorie era prevăzută chiar de la edictarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, beneficiarul titlului dobândind printr-un act juridic unilateral un drept de proprietate rezolubilă, supus desființării pentru neîndeplinirea cerinței prevăzute de lege.

67. Prin urmare, persoana căreia i s-a constituit dreptul de proprietate este proprietar sub condiția rezolutorie a stabilirii domiciliului pe raza localității unde a primit terenul și a cultivării acestuia.